渎职侵权犯罪成因分析及对策

王学孟


渎职侵权犯罪是指国家机关工作人员违背公务职责的公证性、廉洁性、勤勉性，妨害国家机关正常的职能活动和利用职权侵犯公民人身权利、民主权利的犯罪。本文主要是分析渎职侵权犯罪的成因，并研究相应的应对措施。
一、渎职侵权犯罪的成因是多方面的，根据当前的客观实际和司法实践，渎职侵权犯罪产生的原因主要有以下几个方面：
（一）、我国经济体制改革及其发展的影响。
新中国成立后，我国经济发展经历了很长一段时间的计划经济时期，改革开放后经历了计划与市场并存的时期，既所谓的双轨制，现在基本上确立了市场经济的地位，但市场经济还不成熟，在经济迅速发展并处于转型的过程中，因为种种原因导致社会出现一些不太公平的现象，许多人心理失衡采取非法手段来捞取权利和金钱，钱权交易、官商勾结这些负面影响随之产生。主要表现在：
1、社会分配不公，社会成员之间的收入差距增大，是产生某些渎职侵权犯罪的重要诱因。
社会分配不公是我国当前存在的一个比较严重而又突出的社会问题，目前中国居民基尼系数已超过零点四五的红色警戒线，社会分配不公平现象已经相当突出。在改革开放的过程中，很多地区充分利用国家的政策有的是政策的漏洞致福，而有的地方依然发展缓慢，有的人一夜之间暴富而有的人含辛茹苦却收入不多，其突出表现之一就是一些担任公职的人员，尤其是国家机关的工作人员工资偏低。而某些行业特别是垄断行业人员收入较高，他们的每年所得往往是国家机关工作人员工资的几倍甚至十几倍。面对这样的分配体制，一些国家机关工作人员产生心理失衡，便利用手中的权利，来谋取不正当的利益，滥用职权等职务犯罪由此产生。国家公职人员的这种心理失衡可以从一些贪官的忏悔中看出来：农发行原副行长于大路在忏悔录上回忆，“1998年，总行租了一批设备，某些供货商得到利益后，为表示对我给予他们关照的感谢，送钱给我。当我看到商人一夜之间就可以成为暴发户，觉得他们挣钱真容易，送给我这点钱对他们来讲可谓‘九牛一毛’，我受之酬款也讲得过去。当我知道财政部金融司原司长徐放鸣介绍的一家公司通过我做了农发行租赁业务，而徐的朋友从这家公司一次就拿走700多万元，不言而喻，这个时候大家都在抓钱，我不捞白不捞。当这家公司的经理送我200多万元钱时，我就欣然笑纳了”。
2、经济意识的冲击，很多人非法地把自己的权力作为挣钱的资本。
等价交换是市场经济的基本规则之一，市场经济的存在所产生的经济意识给社会生活的各方面都产生了强烈的影响。受其冲击，一些国家机关工作人员的价值观念发生了变化，对于做职责范围内的事情，在心理上也认为是一种付出，应当得到等价“回报”，不给钱不办事，给了好处，就滥用职权，甚至铤而走险，以身试法。
在经济意识的冲击下，在计划经济市场化的过程中国家机关工作人员手中的权力成了寻租的武器，许多国家机关工作人员利用手中的权力办企业、开公司或者入股参与经营或利用权力争夺市场，从而使得某些行业或者公司企业受到了特权的保护，渎职犯罪就容易在这些国家机关工作人员身上滋长产生。近来最典型的就是国家机关工作人员入股煤矿，从而好多煤矿得以在不符合生产条件的情况下大规模生产，造成矿难频发。
（二）、政治体制改革滞后。
随着市场经济的发展，我国政治体制显示出了一些不足，突出的就是权力过分集中，民主法制意识淡薄，官僚作风盛行。主要表现是：
1、政治权力过于集中而又缺乏制约。
计划经济是高度集中的，与此对应的是国家机关工作人员的权力也是集中的，计划经济是政府对当时的资源进行分蛋糕式的运作，分多分少如何划分都是某些领导说了算，没有相应的制度进行有效约束。在市场经济发展过程中，权力高度集中很少受制约的现象还普遍存在。有些领导干部有法不依忽视民主、压制民主和破坏民主，个人意志凌驾于组织之上，搞“一言堂”，谁要违抗他们的意图和做法，就会遭报复，从而构成专权型领导干部职务犯罪。广西大贪官玉林市原市委书记李乘龙说得很“实事求是”：“我的权力太大，稍不注意，权力就会转化成金钱，监督机构对于我形同虚设”。所以，权力过分集中而又缺乏监督，民主法制意识淡薄，很多制度成了摆设，导致了职务犯罪渎职犯罪的高发。
2、官僚作风，是产生渎职侵权犯罪的集中表现。
官僚主义作风，主要表现就是国家机关工作人员摆官老爷的态度，对于自己的职责怠慢，贻误了处理事件的战机，或者对出现的问题视而不见，对人民群众的利益甚至生命比较淡薄。官僚作风容易滋生玩忽职守罪、失职犯罪，也容易滋生侵犯公民人身权利民主权利的犯罪。官僚主义视群众生命于不顾的例子很多，在此举个例子：李俊等四被告人系四川省威远县公路运输管理所客运管理办公室稽查员，２０００年７月１６日６时３０分许，四被告人在威远大桥头商议往何处去执行早间检查时，发现私营业主陶帮华驾车往威远城区中心街方向行驶，便尾随其后，企图在陶下人收钱时抓住其非法营运。当陶帮华的车行至距威远县人民医院３００余米处的席草田街区避让其他车辆停下时，四被告人即上前拦住陶。陶告知四被告人车上拖的是临盆孕妇，四被告人在明知陶帮华所驾车辆系运载孕妇到医院救治的急救车辆时，为达到处罚陶帮华的目的，仍拒不放行。李俊收了陶帮华的证件，四人将照顾孕妇的丈夫从车上带到运政车上盘问，要其承认付了钱给陶帮华，并由李俊制作询问笔录。于７时许李俊等人将救助车放行开往医院，７时１５分，医生开始对孕妇进行抢救。７时40分，孕妇及其胎儿因抢救无效死亡。该案中，四被告看似依法办事，实质上就是典型的官僚主义。
（三）、国家机关工作人员个人素质的影响。
个人教育背景、家庭背景、生活背景、工作背景不一样是影响国家机关工作人员对待自己职权的重要因素。从司法实践看，导致国家机关工作人员实施渎职侵权犯罪的个人因素主要有以下几个方面：
1、个人品质不高。个人品质对于行为人实施渎职侵权犯罪有重要影响，由于人品的不同，在同样条件下，有的人廉洁奉公、秉公执法为国家和社会奉献终生，而有的人则贪赃枉法，假公济私，玩忽职守，滥用职权，给国家、社会和人民利益造成重大损失。个人品质好，对待工作态度端正，认真负责，执行职务时秉公执法，不谋私利，自觉抵制外界的各种不良诱惑。个人品质不好，往往以权谋私，欺上瞒下，寻求一切机会实施渎职侵权犯罪。
2、缺乏敬业精神。
最近我们立案侦查某乡主管煤矿安全生产的副乡长，其负有组织炸封非法煤矿的职责，但在下级多次汇报某煤矿有非法开采情况确不采取果断措施，后来，该煤矿发生安全事故，造成多人死亡，这就是一典型的缺乏敬业精神的例子。现实中，国家机构臃肿，人浮于事，干好干坏一个样，正是这样，一些国家机关工作人员对工作严重不负责任，不严格履行自己的职责，致使发生重大工作失误，使国家、集体和人民利益遭受重大损失，导致渎职侵权犯罪的发生。
（四）、消极思想的影响。
中国经历了漫长的封建社会，宗祖观念和特权思想严重，受这些思想影响，使一些国家机关工作人员出于亲情、族情、友情等，而实施枉法徇情、玩忽职守、滥用职权等犯罪行为，把人民赋予的权力当作个人谋私的筹码和便利条件，颠倒了公仆与主人之间的关系。
另一方面，在与资本主义国家接触交流的过程中，很多人盲目崇拜它们的生活方式，但不明白在资本主义国家，很多人也是通过诚实劳动挣钱。我们的很多国家机关工作人员只想模仿人家的生活，所以放肆捞钱，认为有权不用，过期作废，置党和国法于不顾，铤而走险，运用手中的权力干着侵犯国家财产和人民利益的勾当，实施职务犯罪。
（五）、对打击渎职侵权犯罪力度不够，对许多国家机关工作人员没有威摄力。
当前，司法机关对渎职侵权犯罪存在打击不力的问题，据报道：近年来，法院对职务犯罪案件判处免予刑事处罚、适用缓刑的比率，从２００１年的５１．３８％递增至２００５年的６６．４８％。尤其是渎职侵权案件判处免予刑事处罚、适用缓刑的比率，从２００１年的５２．６％递增至２００５年的８２．８３％，这样的结果后面还隐藏着由于各方面的阻力，检察机关对很多渎职侵权犯罪该立案而不立案的问题。实践表明，对渎职侵权犯罪的打击不力，实际上是对该类犯罪的一种纵然，从经济学的角度就是大大降低了渎职侵权犯罪的成本，这也是当前渎职侵权犯罪发生的重要原因。
二、预防和打击渎职侵权犯罪的对策。
针对以上渎职侵权犯罪发生的原因，我们认为，必须采取措施预防渎职侵权犯罪的发生，同时加大打击力度，使得国家机关工作人员在工作中认识到自己肩负的责任，兢兢业业，克己奉公，力争在工作中不出或少出差错、不敢利用职权进行渎职侵权犯罪。
（一）、做好预防工作。
1、大力发展社会主义市场经济，从源头上遏止渎职侵权犯罪的发生。
第一，大力发展社会主义市场经济，按照中央的要求，继续坚持改革开放，保持我国经济的持续健康发展的良好势头。钱不是万能的，但经济发展了，可以解决许多社会问题，包括国家机关工作人员渎职侵权犯罪多发的问题。
第二，改革收入分配制度。今年，党中央、国务院决定改革现有的收入分配制度，主要目的是通过改革完善收入分配制度，进一步理顺分配关系，着力提高低收入者收入水平，扩大中等收入者比重，有效调节过高收入，取缔非法收入，努力缓解地区之间和部分社会成员收入差距扩大的趋势。收入分配改革的指导思想是“兼顾效率和公平”，“更加注重社会公平，加大调节收入分配的力度”。在收入分配改革过程中，公务员工资改革是一个重点，这一改革将有望增加国家机关工作人员的收入，促使国家机关工作人员敬业爱岗，减少渎职侵权犯罪的发生。
第三，加强对国有资产的监管。很多渎职犯罪就是利用国家在改革环节上对国有资产监管不到位的缺点，有意无意地造成了巨大国有资产流失。国有资产流失的一个重要原因是监管不到位，特别是资产评估没做好，只注重有形资产的评估，而忽视了无形资产的评估，贱卖了企业的无形资产，另一个原因是在评估中有些资产被隐匿。
2、发展完善社会主义民主法治
第一，加快民主政治体制的改革，包括宪政的改革。对国家权力进行合理分配，做到相互制约，相互独立，能够使各级机关顺利地履行职责，同时制约其他机关的违法违规行为，树立大局观念克服地方保护主义。
第二，实行政企分开，规范国家机关工作人员的管理，严禁国家机关工作人员参与各种盈利活动。国家机关应树立服务意识，为经济发展创造环境，而不是直接参与经营。现在有些国家机关工作人员入股煤矿开发而引起的许多问题被暴露出来，今后如果不加强管理，其他形式的参与营利的活动也会导致渎职侵权犯罪的发生。
第三，加强权力监督，建立完善的权力监督机制。孟德斯鸠曾指出，一切有权力的人都爱滥用权力，这是万古不变的经验，防止权力滥用的办法就是用权力约束权力，权力不受约束，必然产生腐败。完善国家机关的权力设置，避免权力过于集中而不受制约，将能有效预防渎职侵权犯罪的发生。建立一种完善的监督体制，使国家机关工作人员特别是领导干部，在行使手中的权力时要受到上下级的监督、群众和新问媒体的监督。建立全方位、多方面的社会化监督网络，让权力在阳光下运作，让渎职侵权犯罪没有任何藏身之地。工作之外国家机关工作人员必须做到有所牺牲，接受必要的监督，包括对其财产和生活状况的合理监督。制定相应的法律，规定国家工作人员财产进行申报的制度、清查的制度，使国家机关工作人员财产阳光化。
3、加强国家机关工作人员的队伍建设。
第一，培养国家机关工作人员的公仆意识，淡化管理色彩，强化服务意识。国家机关工作人员是人民的公仆，被赋予一定的权力，执行公务，服务国家和人民。但由于一些因素的影响，很多人管理意识比较强，而服务意识比较弱。这种思想容易导致权力的滥用或者不正确履行自己的职责。因此，树立国家机关工作人员的公仆意识有利于权力的正确行使。
第二，规范权力运作程序，培养细心谨慎的工作作风。很多渎职侵权犯罪是由于过失所致，这主要是对工作的不负责任的态度导致。当然也跟国家机关工作人员履行职责的程序有关，所以制定合理细化的规范程序，可以培养国家机关工作人员细心谨慎的工作作分，避免犯罪发生。
第三、明确执法职责，完善责任追究制度，推动全社会各有关单位和部门建立预防渎职侵权职务犯罪的自我防范机制。权利义务相一致，是法的本质要求，执法责任就是执法人员在执行职务过程中，故意或过失地违反法律规定，造成重大执法错误所引起的法律责任。完善执法责任首先必须明确自己的工作职责，其次，明确违反职责的相应法律责任。据报道各部委参加了国务院召开的“国务院各部委推行行政执法责任制工作座谈会”。会议要求，国务院各部委要全面完成本部门有关行政执法依据、行政执法主体和行政执法职权的梳理工作，并在向社会公布的同时，形成样本发到县政府以上机关。另据报道郑州市政府法制局公布的《郑州市行政机关执法职责综览》中，郑州市市属46个行政机关的执法权力都写得清清楚楚。权力的明确化分一方面可以督促国家机关工作人员认真履行职责，另一方面可以有利于对权力进行监督，追究相关人员责任，减少渎职侵权犯罪的发生。
（二）、加大打击力度。
加大对腐败分子的打击力度，让其为自己的犯罪行为付出应有的沉重的代价，是预防职务犯罪最有力度、最能体现成效的办法。只有让腐败分子付出昂贵的代价，才能真正起到震慑作用，也才能达到查处一批人，震慑一批人，警醒一批人，最终达到减少和遏制职务犯罪的目的。加大打击力度主要从以下几方面入手：
第一，增强地方检察院的独立性，使检察机关在人、财、物上脱离地方，摆脱检察机关是政府拐杖的尴尬地位。当前，高检院正采取措施在三年内使地方检察院的财政经费脱离地方，地方检察院的财政经费列入中央和省级预算，这是在财和物上的脱离。我认为还可以采取措施，在人事上脱离地方约束，回归检察机关垂直领导的轨道，这种垂直领导不仅包括业务上的领导，也要包括人事、财政等方面体现出垂直领导关系，真正实现检察一体化。
第二，加强上级检察机关的领导作用。案件线索经接收单位评估后，再经上一级评估，统一分配，由下一级采取相应措施进行侦查，在现在检察机关地方化严重的情况下实行检察机关异地办案制度能有效摆脱地方政府各部门的约束，在侦查重特大案件过程中，上级检察机关应加强领导作用，从而帮助下级检察机关克服地方保护主义的制约。
第三，建设专业化的队伍。一是侦查队伍的组成人员相对固定，这样随着工作的经验积累，有利于发现线索、调查取证，提高办案的效率。二是强化有针对性的培训，提高办案的专业水准，渎职侵权犯罪涉及四十多个罪名，要在特定时期针对特殊类型的案件展开培训，使工作人员了解相关案件的背景知识。三，在条件具备的地方，上级部门，对侦查人员实行统一管理，然后统一调配。
广东省广州市人民政府


广州市国营企业资产评估试行办法
广州市人民政府


第一章 总 则
第一条 为适应经济体制改革的要求，促进国营企业资产有效使用和合理流动，根据国家有关规定，结合本市实际情况制定本办法。
第二条 企业资产评估应在资产清理的基础上，根据特定目的，依据法定标准和程序，运用科学方法，对被评估的资产价值作出合理的评定和估计。
第三条 企业资产评估工作，由市国有资产管理部门统一管理，并在业务上对各类资产评估机构进行指导。
第四条 资产评估工作应遵守国家财经法律、法规，做到公正、合理。
第五条 所有实行独立核算的企业，在实行租赁、联营、股份经营、兼并、拍卖资产（包括资产折股出售）、破产清理、抵押贷款、经济担保、中外合资、中外合作等经济活动，以及其他依照法律规定或当事人认为需要进行资产评估时，均按照本办法的规定，进行资产评估。

第二章 资产评估机构
第六条 市国有资产管理部门负责企业资产评估的立项、审批和评估结果的确认。
第七条 资产评估由企业委托持有市国有资产管理部门核发的资产评估许可证的会计师事务所、专业银行经济信息咨询公司、财务咨询公司或审计事务所进行。各资产评估机构应依据国家法律、政策以及企业资产实际资料，按照本办法对被评估资产做出评定。
第八条 企业必须积极配合资产评估机构做好评估工作，如实反映资产情况和提供有关资料。资产评估机构应根据被评估单位的要求，对其提供的资料、情况负责保密并承担法律责任。

第三章 资产评估程序
第九条 企业资产评估的程序，分为申报、立项、资产清理、评估、验证、确认六个阶段。
第十条 企业资产需要进行评估时，首先由企业向国有资产管理部门报送资产评估申报书，并附报财产清册、资产原值、净值和企业资产负债情况等有关会计报表资料。
第十一条 国有资产管理部门接到企业资产评估申报书第二天起三十天内作出是否准予立项办理的决定，并通知申报者。逾期未通知的，应视为准予立项。企业经国有资产管理部门准予资产评估立项后，方可委托合法的资产评估机构进行评估。
第十二条 资产评估机构在对企业资产评估前，要先对企业全部资产、债权债务和经营成果进行全面彻底的清查盘点，核实企业资产是否帐实相符，资产是否完整，企业经营成果是否真实，帐务收支是否合理、合法，并作出鉴定。
第十三条 资产评估机构在对企业资产进行评估时，应先对企业可确指的单项资产进行分项评估，其范围包括：固定资产、流动资产、专项资产、无形资产和其他资产。然后，在资产分项评估的基础上，根据企业整体资产盈利能力和投资环境等因素，对企业整体资产作出综合评估。
评估工作结束后，资产评估机构要向国有资产管理部门报送企业资产评估报告。
第十四条 国有资产管理部门接到各资产评估机构报送的企业资产评估报告等资料的第二天起三十天内，应组织审核、验证、协商、确认资产评估价值，并向资产评估机构和有关单位下达确认通知书。
第十五条 资产评估机构对确认通知书有异议的，可提请复议。国有资产管理部门应相应作出维持原确认或改变确认的决定，并重新下达确认通知书。
第十六条 企业接到资产重估价值确认通知书后，应根据财务会计制度进行帐务处理：
（一）凡属于以租赁，股份经营，联营，兼并、拍卖资产，以及中外合资、中外合作经营等为目的的资产评估，应按经确认的评估价值调整帐面价值。并以评估价值为依据，由各级国有资产管理部门确定国有资产交易的底价。
（二）凡属于以抵押贷款、经济担保等为目的的资产评估，应在企业内部报表中表达资产重估价值。

第四章 资产评估方法
第十七条 资产评估可以采取以下三种方法：
（一）重置成本法，即根据估价时该固定资产在全新情况下的现价或重置成本，减去按重置成本计算的已使用年限的累积折旧额，考虑资产功能大小等因素，确定重估价值。对流动资产则按该项资产现行市场价格、购置费用、产品完工程度、损耗等因素确定重估价值。
（二）现行市价法，即按照市场上近期发生的类似资产的交易价来确定重估价值。
（三）收益现值法，即按被评估资产预期获利能力和社会（行业）平均奖金利润率，计算出资产的现值，并以此确定重估价值。
上述三种方法可以互相检验，也可以单独使用。
第十八条 对流动资产中的现金、银行存款，直接以审核后的帐面价值，确定重估价值。
对流动资产中的应收款，应根据帐面价值，考虑呆帐损失等因素，确定重估价值。
第十九条 对有价证券的评估，按市场价格确定重估价值；没有市场价格的，依据票面价值、预期收益等因素确定重估价值。
第二十条 属于企业外购的无形资产，按购入成本及该项资产具有的获利能力，确定重估价值；属于企业自创或自身拥有的无形资产，按自创时所耗费的实际成本或帐面价值及具有的获利能力，确定重估价值；属于企业自身拥有的无帐面价值或实际成本的无形资产，按该项资产具有的
获利能力，确定重估价值。

第五章 资产评估仲裁和监督
第二十一条 国有资产管理部门负责企业资产评估纠纷的仲裁，具体的仲裁规定，由市财政局另行制定。
第二十二条 各级国有资产管理部门要对所管辖企业的资产评估工作，进行检查、监督。
第二十三条 在资产评估中，凡违反本办法，弄虚作假，营私舞弊、玩忽职守等造成资产损失的，由国有资产管理部门提请其主管部门及监察部门追究当事人和主要负责人的行政责任，严肃查处；情节严重构成犯罪的，提请司法机关依法追究刑事责任。

第六章 附 则
第二十四条 对土地使用权和矿山等资源开发权有偿转让的评估，不适用本办法。
第二十五条 本办法自公布之日起试行。




1989年6月10日