论物权法草案对绿地和车库权利归属制度安排的缺陷

邓光达

我国物权法草案已进入十届全国人大常委会第十二次会议审议阶段，这标志着我国法制建设日臻成熟，公民财产权益的保护力度将从制度层面得以真正提升和落实，物权法草案再次引起社会公众的强烈关注。
据媒体报道，物权法草案规定“建筑区划内的物业管理用房的所有权属于建筑物区分所有权人共有。会所、车库、绿地等的归属，有约定的，按照约定；没有约定或者约定不明确的，除建设单位等能够证明其享有所有权外，属于建筑物区分所有权人共有。”。
物权法草案设计的上述制度安排，无疑以“意思自治、契约自由”的价值理念和取向，明确了现实生活中纷争不止的住宅小区绿地、车库的权利归属，具有不可估量的积极意义。
但是，物权法草案上述制度安排中的部份内容，“车库、绿地等的归属，有约定的，按照约定”的制度设计和安排，从法律的公平、正义、合理的价值观去分析判断，存有重大的先天性缺陷，不利于社会公众整体合理利益的实现，不利营造一个和谐共处、可持续发展、止争息诉的社会环境，不利于节约社会公共事务的管理资源，将可能给社会公众行使和享有必须的、正当的、适宜的、合理的、公平的、正义的利益带来灾难性的后果，应引起立法机关和公众的高度关注。
一、物权法草案“车库、绿地等的归属，有约定的，按照约定”的制度设计和安排，将使现实生活中，不利于社会和公众整体利益的行为合法化，弊大于利，负面后果将难于控制和收拾。
1、在现实生活中，有的房地产开发商或建设单位在住宅小区的建筑物首次转让时，在房地产买卖合同中约定：住宅小区绿地的所有权或绿地的使用、占有、收益和管理的法律权利属于卖方。此时，依据物权法草案上述依约定确权的制度设计安排，住宅小区的绿地所有权或法律权益将全部归属于房地产开发商或建设单位。
物权法草案的制度安排一旦使上述现实生活中的行为成为合法的法律行为后，房地产开发商或建设单位对住宅小区的绿地享有所有权，将可能带来以下的严重后果：
（1）小区绿地将可能会变成房地产开发商或建设单位获取更大商业利益的一项稀有专有资源，小区所有的业主住户将无法正常地、合理地使用和管理与住户业主密切相关的小区绿地，不能拥有必须合理的居住环境和权利
其实，随着当今社会经济和文化的发展和进步，城市居民享有小区绿地的使用权已经成为一项必须而又合理的应有权利。但是，当房地产开发商或建设单位享有小区绿地所有权后，房地产开发商可以合法地限制或禁止小区住户使用小区绿地，可以合法地限制某类人群使用小区绿地，可以过有偿服务的方式让小区业主使用小区绿地。此时，小区业主住户安居的完整权利受到房地产开发商或建设单位商业利益的干扰，公民居住的经济成本和权利环境处于不可自控的境地，社会大众安居乐定的目标将无法实现。
（2）在小区业主不能拥有小区绿地共有权利的情况下，小区业主与房地产开发商或建设单位之间的经济利益和权利博弈，将随着市场环境的变化而不断改变，权利与利益的争诉概率加大，止争息诉目标亦无法实现，社会管理公共事务的成本将长期维持较高的成本，损害全社会的共同利益。
（3）当小区绿地为房地产开发商或建设单位所有时，其可借助强势地位，通过市场运作，以合法方式，变更小区绿地的用途，以获取更高的商业利益，或者市场对价的方式，向小区绿地使用的对象收取超额的商业垄断利益。
2、同上理，在现阶段停车位法定规划比例还处于一般水平的现实状况下，当小区法定规划的停车位被约定为房地产开发商或建设单位所有时，房地产开发商或建设单位将可能垄断这部份相对小区住户而言的稀缺物业，以高租金或高价格，向小区业主住户合法地获取高额的经济利益，直接损害小区业主住户和应有的合理利益。
物权法草案“车库、绿地等的归属，有约定的，按照约定”的制度设计和安排，未能以最优的制度安排，实现社会公共利益的最大化，对小区住户的公共利益维护缺乏力度，未能在小区业主住户和房地产开发商或建设单位利益之间取得应有平衡。
3、物权法草案对绿地、车库等依照有约定的，按约定，无约定，推定为共有的思路作制度安排的设计，致使停车位、绿地的权利归属处于专有或共有权属二可状态，物权归属并不稳定。在现实生活中，易产生较大的纷争概率，不能说是一个较好的制度设计。
4、物权法草案对绿地可按约定确定权利归属的安排，与长期以来实施的房地产法律制度不能衔接。在现有的房地产法律制度中，小区宗地号的土地使用权面积在地上建筑物建成后，依房地合一转移的法律规定，小区宗地号的全部土地面积已经分摊到计算建筑容积率的建筑物上，如果新的物权法制度安排不能与长期实施的合法、合理有效的房地产法律制度衔接，其后果将是严重的。
二、根据我国现实和未来的发展状况，应把小区绿地、法定强制规划标准内的车库等权利归属，作小区全体业主共有财产的制度安排。
物权法草案有关建筑物区分所有权的制度设计安排，借鉴了德国和我国台湾省《公寓法》等相关法律制度，但借鉴后的建筑区划内和建筑物区分所有权的制度设计安排，并没有充分吸收该法律模式中有关建筑区划内共有权制度的设计与安排，放弃该法律模式中规定的，当建筑物有固定使用方法，并属建筑物区分所有权人（即全体业主）生活利用不可缺少的共享部分，不得约定为专有的合理内涵。
据相关资料显示，我国台湾省有关停车位的权属制度安排是将法定强制规划标准要求的停车位（法定停车位）安排规定为建筑物区分所有权人共同拥有，但是，建筑物区分所有人可以通过约定，将法定停车位以对价方式约定为某一小区业主专有使用，该对价和约定受法律保护，而对超出法定强制规划标准建设的停车位，即对房地产发展商或建设单位经行政管理部门批准建设的增建停车位、奖励停车位则作专有权属的制度安排，允许增建停车位、奖励停车位在市场上自由买卖。
在小汽车快速进入我国城市居民家庭生活，将成为不可缺少的居住出行元素，居住环境日益提高的当今时代，我国物权法草案对停车位、绿地权属制度的设计安排，应以小区和建筑物最终功能为制度安排的基点、出发点，摒弃优先考虑投资利益的取向，吸收他人有关当建筑物有固定使用方法，并属建筑物区分所有权人生活利用不可缺少的共享部分，不得约定为专有这一公平、合理原则，对小区绿地、法定强制规划标准内的车库等权利归属，确立并做出为小区建筑物区分所有人的共有财产的制度安排。
三、小区绿地、法定强制规划标准内的车库等权利归属建筑区划内建筑物区分所有权人共有的制度安排，能较好地平衡各利益主体的合理利益，对社会终极的管理目标有利，对小区众多的业主住户有利，亦不损害房地产开发商或建设单位的合理利益。
当法律制度安排小区绿地和和法定停车位为小区建筑物区分所有权人共有时，房地产开发商或建设单位为实现其预期的商业利润，将会把预期的市场利润安排的小区住宅房价上，优质优价，房地产开发商或建设单位合理的商业利润并不会降低，房地产开发商和建设单位的投资动力并不会减弱。此时，对买家而言，要获得较好的居住配套环境，就要付出合理的成本，价优质优。如此的制度安排，在市场机制的作用下，将会在较好地平衡各方权利主体的合理利益。
物权法将与我们公民生活息息相关，一个良好的物权制度安排，将有利于社会经济、文化发展，有利于社会的和谐和稳定。期待良好的物权制度安排，能给我们公民的合理利益带来更好的保护。



二○○四年十月二十六日


湖北省十堰市人民政府


十　 堰　 市　 人　 民　 政　 府　 文　 件

十政发[2000]72号

市　人　民　政　府关于印发《十堰市城市基础设施建设资金管理办法》的通知

各县市区人民政府，白浪开发区管委会，市政府各部门，各县级事业单位，各大中型企业，
驻市各单位：
　　《十堰市城市基础设施建设资金管理办法》已经市政府常务会议讨论并报市二届人大常
委会第6次会议审议通过，现印发给你们，请遵照执行。

二○○○年十一月十八日


十堰市城市基础设施建设资金管理办法

　　　　　　　　　　　　　第一章　总　　则

　　第一条　为充分发挥政府投资主体的投资导向作用，规范我市城市基础设施建设资金的
管理，保证我市城市基础设施项目建设高质、高效地完成，提高城市基础设施项目还贷能
力，防范信贷风险，根据国家及有关文件精神特制定本办法。
　　第二条　城市基础设施项目建设要实行规范化管理，认真执行项目法人制、项目资本金
制、招标投标制、工程监理制和合同管理制。
　　第三条　城市基础设施建设项目所涉及的筹资单位、管理部门投资承贷主体和执行法
人、设计、施工、监理，以及设备、材料供应单位，均应依照本办法规定承担相应的责任。

　　　　　　　　　　　　　　第二章　资金管理

　　第四条　市国有资产经营公司作为政府投资主体负责城市基础设施建设资金的管理；作
为城市基础设施项目建设贷款的承贷主体，负责提出借款申请，签订统借统还借款合同，负
责全部借款和城市基础设施建设还贷基金的管理。
　　第五条　市国有资产经营公司设立城市基础设施建设资金专户。全部借款及市财政提供
的建设资金都要进入该专户管理。
　　第六条　城市建设专项资金的来源为：
　　1、国家开发银行城市基础设施建设贷款
　　2、城维费
　　3、电费附加
　　4、出租车经营权拍卖收入
　　5、市级综合财政预算统筹收入的15％
　　6、排水管理费
　　7、占道费、挖掘修复费
　　8、异地绿化费
　　9、城市供水基金、水增容及超计划用水加价收入
　　10、新增建设用地有偿使用费的50％
　　11、国有企业红利收入
　　12、养路费改为燃油税后用于城市建设的资金
　　13、国有产权卖断收入的60％
　　14、国家投入市政公用设施建设资金
　　15、城市建设项目收益
　　16、其他可用于城市建设资金
　　第七条　城市建设专项资金的征收划转方式：
　　1、对已纳入财政预算管理的城建资金由市财政局按月划转国资公司城建资金专户；
　　2、行政性收费的各类收入，其征收渠道不变， 每月按规定比例缴存国资公司城建资金
专户；
　　3、国有产权卖断收入按比例直接存入国资公司城建资金专户；
　　4、国家拨款、贷款的城建资金， 由受拨款或贷款方直接存入国资公司城建资金专户（
除国家投资专项资金外）；
　　5、市级综合财政预算统筹收入的15％由财政划入国资公司城建资金专户。
　　第八条　市政府成立城市建设专项资金管理办公室（设在市财政局）负责城建资金的融
通平衡计划并对国资公司的资金使用情况进行监督；国资公司必须每月向“管理办公室”报
送财务报表；“管理办公室”有权对国资公司资金管理中存在的问题作出处理或提出意见报
市政府处理。
　　第九条　十堰市城市建设专项资金所有权属市人民政府，由市城市建设专项资金管理办
公室监督，国资公司管理，建设单位使用。
　　第十条　城市建设专项资金投资经营性的市政公用设施项目，通过逐步建立价格补偿体
系，实行逐年回收制度，保证资金的保值与增值；投资非经营性公益性的市政、环卫等基础
设施建设项目，核准工作量和资金用量，按工程进度拨款。
　　第十一条　使用城市建设专项资金由建设单位提出申请，国资公司提出资金使用计划建
议，报市城市建设专项资金管理办公室审定后，由市政府批准下达执行，报市计划部门备
案。专项资金的运作接受市财政、审计部门的管理和监督。
　　第十二条　城市基础设施项目建设必须实行项目资本金制。开发经营性项目的资本金由
项目执行法人筹措；公益性项目的资本金从城市建设专项资金专户中安排。
　　第十三条　资金拨付程序为：市国有资产经营公司根据项目建设进度将资金拨付项目执
行法人，项目执行法人转拨施工和相关单位。
　　第十四条　强化对建设资金的监管制度。项目执行法人必须确保城市基础设施建设资金
专款专用，严禁挪作他用。市国有资产经营公司要明确专人对项目建设资金的运作及项目建
设进行跟踪监管，对出现质量事故、存在质量隐患、缺乏质量安全保障及存在挪用建设资金
现象的项目停止拨付资金，并要追究相关人员的责任。

　　　　　　　　　　　　　　　第三章　还贷管理

　　第十五条　市国有资产经营公司作为总借款人和项目总业主，负责全部借款的还本付息
管理。
　　第十六条　市国有资产经营公司开设城市基础设施建设还贷基金专户。政府承诺的还贷
资金及时从城市基础设施建设资金专户转入还贷基金专户，涉贷项目的收益全部进入还贷基
金专户管理。
　　第十七条　市国有资产经营公司必须与资金使用单位签订严密的资金使用合同。合同条
款必须包含有明确的、切实可行的还款措施，必须提供可独立处置的财产、权益质押或担
保，并同时签订质押（担保）合同。
　　第十八条　市国有资产经营公司必须确保建设资金及还贷资金专款专用。
　　第十九条　严格执行还、贷相结合的原则，资金使用单位必须按合同约定的时间和数额
偿还贷款本息，否则，市国有资产经营公司有权暂停发放新贷款。

　　　　　　　　　　　　　第四章　项目建设管理

　　第二十条　城市基础设施项目必须严格执行基本建设程序，所有项目必须按照国家规定
履行报批手续。基础设施项目建设程序包括：项目建议书、可行性研究报告、初步设计、开
工报告和竣工验收等工作环节。
　　城市基础设施项目建设的项目执行法人必须向市国有资产经营公司提供其所需要的所有
资料。
　　第二十一条　市国有资产经营公司负责城市基础设施项目招投标的具体事宜。所有项目
的工程设计、施工、监理、设备材料采购实行公开招标，公开竞争，择优选定。任何单位和
个人不得以任何名义、任何形式干预正常的招标工作。严禁在招投标中弄虚作假，营私舞
弊。
　　第二十二条　城市基础设施项目必须建立项目法人责任制。全部项目都要按政企分开的
原则组成项目执行法人，由项目法定代表人对项目建设负总责。
　　第二十三条　城市基础设施项目必须建立工程质量终身负责制。项目工程质量的行政负
责人，项目法定代表人，勘察设计、施工、监理等单位的法定代表人，要按各自的职责对其
经手的工程质量负终身责任。
　　第二十四条　城市基础设施项目必须实行工程监理制。建设项目的施工，必须有具备相
应资质条件的监理单位进行监理。监理单位配备足够的、合格的监理人员。未经监理人员签
字认可，建筑材料、构配件和设备不得在工程上使用和安装，不得进入下一道工序施工，不
得拨付工程进度款，不得进行竣工验收。
　　第二十五条　城市基础设施项目必须实行合同管理制。建设工程的勘察设计、施工、设
备材料采购和工程监理都要依法订立合同。各类合同都要有明确的质量要求、履约担保和违
约处罚条款。违约方要承担相应的法律责任。
　　第二十六条　城市基础设施项目必须实行竣工验收制度。项目建成后有关部门按规定及
时进行单项验收，然后报请有关职能部门对建设项目进行竣工验收。
　　第二十七条　城市基础设施项目必须实行市场准入制。参加城市基础设施项目建设的施
工单位必须具备与工程建设要求相应的资质等级和业绩，具备足够的技术管理能力和装备水
平，严禁无证、越级承揽工程。施工单位要严格按照设计图纸和施工标准、规范进行施工。

　　　　　　　　　　　　第五章　附　　则
　　
　　第二十八条　本办法由十堰市人民政府负责解释。
　　第二十九条　本办法自发布之日起执行。