民事公益诉讼浅析

尹振国


【摘 要】 传统的民事诉讼将原告资格限制在起诉人须与本案有直接利害关系，当违法行为危害或者将要危害社会公共利益时，公民便无法通过司法手段维护社会公益。本文在考察西方国家民事公益诉讼制度的产生和现状之基础上，探讨了这一制度存在的理论基础和现实依据，并对我国建构该制度的相关问题提出了初步建议。

【关键词】 民事诉讼 公益诉讼 公共利益


1997年4月，中国公民王英的丈夫酗酒而死，年仅41岁，王英一纸诉状把酒厂告上法庭，要求被告酒厂赔偿精神损失费60万元，并在酒瓶上加注“饮酒过量会导致中毒死亡”的标记，该案从一审到二审再到再审，王英均败诉。诉讼期间，酒厂多次表示愿意给王英以经济援助，但拒绝在酒瓶上加注警示标志。王英认为，自己之所以费劲打官司，并要求被告在酒瓶加注警示标志是为了广大的活着的消费者的利益。
在中国目前的司法实践中，对于有些带有公益诉讼性质的案件，法院在作出不予受理或者驳回起诉的裁定中，常常会有这样的表述：该案不属于法院受理案件的范围，或者该案的原告并非本案的直接利害关系人或者相对人。由于我国现行的法律还没有关于民事公益诉讼的规定，因此，法院作出的裁判是无可厚非的。
由于我国缺失民事公益诉讼法律制度，当社会公共利益受到侵害时，虽然有代表人诉讼或者受害者个体诉讼这两种方式予以救济，但这两种方式都存在缺陷，不能对社会公共利益予以充分的救济。社会生活中，公共利益受到侵害主要存在环境保护、消费者保护、遏制不正当竞争、国有资产管理等领域。由于民事诉讼制度的缺陷，使得侵害公共利益的行为屡禁不止。
一、民事公益诉讼的涵义及其特征
1、民事公益诉讼的涵义
公益诉讼起源于古罗马，古罗马法学家把为保护私人权益的诉讼成为私益诉讼；而以保护公共利益为目的的诉讼称为公益诉讼，除法律有特别规定的之外，凡是民众可提起。[1]现代公益诉讼起源于美国，美国的《反欺诈政府法》规定任何公民个人或者公司在发现有人欺骗美国政府，索取钱财后，有权以美国政府的名义控告违约的一方，并且在胜诉后分享一部分的罚金，《谢尔曼反托拉斯法》规定对于违反托拉斯法令的公司司法部门、联邦政府、团体乃至个人都可以提出诉讼，后来的《克莱顿法》对《反托拉斯法》进行了补充，增加了诉权的主体。在环境保护法中，公民可以依法对违法者或者未履行法定义务的联邦环境局提起诉讼，要求违法者赔偿环境污染受害者的损失。[2]
民事公益诉讼是指当公共利益受到侵害或者有受侵害之危险时，法律允许无直接利害关系公民、法人和其它组织相法院提起民是诉讼，要求法院通过审判来维护社会公共利益的活动。
2、关于“公共利益”
“公共利益”是与“个人利益”相对应的一个概念，是社会公众的需要，是社会成员利益的结合体。
在我国现行的法律中，涉及到相关概念除“公共利益”、“社会公共利益”、“国家整体利益”等类似概念，这些概念的含义基本相同。有关公共利益的规定如《宪法》第10条。《行政处罚法》规定其立法目的之一是“为了维护公共利益和公共秩序“，《著作权法》第4条规定著作权著作权人行使著作权时，“不得损害公共利益“，有关社会利益的规定，如《宪法》第51条规定公民在行使自由和权利时，不得损害“国家的、社会的、集体的利益和其它公民合法的自由和权利。”，有关社会公共利益的规定的：《民法通则》第6条规定民事活动的基本原则之一是“不得损害社会公共利益”。《合同法》第52条也同样规定了订立合同应遵循“不得损害社会公共利益的原则”，“违反社会公共利益的合同无效“。《立法法》第10条用“国家整体利益“来表述这一概念。公共利益是公益诉讼保护的客体，公共利益受到侵害或者有受到侵害之危险时，通过公益诉讼来救济和保护。
3、民事公益诉讼的特征
相对于普通的民事诉讼而言，民事公益诉讼有如下的特征：
（1）公益民事诉讼的直接目的是为了维护公共利益。
私益民事诉讼的目的是为了维护个人、法人或者其他组织的合法权益，民事公益诉讼的目的是为了维护社会公共利益、国家利益和社会的整体利益。因此，建立公益民事诉讼可以使公共利益、社会利益、国家利益得到保护。
（2）民事公益诉讼的原告一般与民事诉讼标的无直接的利害关系的公民、法人和其他的社会组织（包括特定的国家机关）。
（3）民事公益诉讼的诉讼标的是受到侵害或者有受侵害之危险的社会公共利益。
二、 民事公益诉讼的法理依据
1、宪法依据 我国宪法第2条规定：“中华人民共和国的一切权力属于人民，人民按照法律的规定，通过各种途径和方式管理国家事务、管理经济和文化事务，管理管理社会事务。”这体现了主权在民原则。一方面，人民以法定程序把管理国家事务和社会事务的权力委托给国家机关行使。另一方面，为了人民真正实现人民当家做主，也保留了人民直接岑与国家事务管理的权利。
当社会公共利益受到侵害或者有受侵害之危险时，人民有权依法通过公益诉讼来行使管理国家和社会事务的权利。公民行使公益诉讼的权利，是人民民主权利的具体体现，它是宪法原则在诉讼领域的具体体现。我国是社会主义国家，公民的个人利益从根本上来说与社会公共利益、国家利益时一致的。侵害社会公共利益也必然最终侵害到公民的个人利益。
2、民法依据 《民法通则》第7条规定：民事活动应当尊重社会公德，不得损害社会的公共利益，破坏国家的经济计划，扰乱社会的经济秩序。第55条第3项规定：民事法律行为应当具备下列条件，不得违反和社会的公共利益。《合同法》第7条规定：当事人订立、履行合同，应当遵守法律、行政法规，遵守社会的公德，不得扰乱社会的经济秩序，损害社会的公共利益。尽管实体法对维护国家公共利益和社会公共利益作了明确具体的，但对侵害国家利益和社会公共利益的民事权益由谁去维护，如何维护？民事诉讼法没有规定，程序法的空白使实体法律无法适用。“无救济即无权利权利”，社会生活中社会公共利益不断地受到侵害而无法通过法律途径保护。　　　
3、诉讼法依据 《刑事诉讼法》第22条规定：“如果国家财产、集体财产遭受损失的，人民检察院在提起公诉的时候，可以提起附带民事诉讼，”这是目前我国法律在民事公益诉讼方面最直接的规定。在民事诉讼中，第2条对民事诉讼人的规定和第54条关于诉讼代表人制度的规定都在某种程度上体现了民事公益诉讼的精神。诉讼代表人制度则是现行法律规定中较明确公害事件的司法救济的主要形式。　
三、民事公益诉讼提起的主要障碍
如何通过民事公益诉讼来维护社会公共利益，要建立民事公益诉讼制度，从目前来看，存在如下困难：
1、法律上的障碍
当事人享有诉权有两个必要的条件，一是主体方面的要件，即有权请求诉讼救济的主体，即当事人适格问题；二是客观方面的要件，即就特定的民事纠纷有适用诉讼救济的必要，即具有诉之利益。按照传统的诉讼理论，当事人适格必须在具体的案件中享有，诉权的当事人必须在具体的案件中享有。诉权的当事人必须是与纠纷有直接利害关系的人。我国《民事诉讼法》第108条规定：“原告是与本案有直接利害关系的公民、法人和其他的社会组织。”因为这一规定，维护公共利益的人因与本案无直接的利害关系，而而求告无门。在我国宪法和其他法律中，虽然赋予了公民的公民民主监督的权利和检察机关法律监督的权力。但是，大都比较抽象，没有具体配套的制度，导致权利无法落实。
再就举证责任而言，“谁主张。谁举证”，在公共利益受到侵害的时候，原告往往处于弱者地位，难以举证。
2、经济上的障碍
民事诉讼法第10条规定：当事人进行民事诉讼，应当按照规定交纳诉讼费。财产案件除交纳案件受理费外，并按照规定缴纳其他诉讼费用。现实中，侵害国有资产和环境污染破坏自然环境的案件的诉讼标的额往往十分巨大，提起民事诉讼必须缴纳高额的诉讼费用，一旦败诉，个人就要承担巨额的诉讼费用。再者，侵害公共利益的被告往往在人力、物力、财力上远远胜与原告，原告受不了诉讼延迟的折磨，民事公益诉讼会变成异常旷日持久的马拉松，这使得原告望而却步。
3、文化上的障碍
传统文化上，我国是一个义务本位的社会，民众的公众意识薄弱，对自己周围的公共权益的关注甚少。所谓“各人自扫门前雪，莫管他人污上双”就是这种现象的真实写照；另一方面，由于受到儒家的“和为贵”处世哲学的影响，老百姓大都不愿意打官司。
四、建立民事公益诉讼制度之构想
如何建立我国民事公益诉讼制度，既涉及到理论问题，由涉及到技术造作的问题，针对大量的侵害公共利益的行为，迫切需要修改现行民事诉讼法，尽快消除公益诉讼的障碍。
1、诉权理论之发展
“有权利必有救济”，提起诉讼的前提拥有起诉权。关于诉权理论，学者有多种看法。通说认为，诉权是因民事权利义务发生纠纷，公民请求法院行使审判权解决民事纠纷或民事权益的权利。一般情况下，诉权主体界定为直接利害关系人即诉讼标的争议的主体。那么，就必然导致大量的民事权利得不到司法救济，民事纠纷也得不到及时地解决。但是，我们认为，诉权从本质上来说是一种公民权，民众将权力委托给国家行使，公民之间纠纷可借助于国家的力量加以解决，公民也可以借助国家的力量维护社会公共利益。
2、民事公益诉讼原告和受案范围的扩大
民事公益诉讼中原告范围超出了传统的直接受到公益违法行为侵害的个人，相关社会团体和人民检察院。相应地应该扩大民事诉讼的受案范围。
3、检察院提起民事诉讼
宪法明确规定检察机关是国家的法律监督机关，公诉是检察院的法律监督职能之一。
（1）公民提起民事公益诉讼应当受理的案件，法院未受理的，可由检察机关行使公益公诉权。
（2）在法院对公民提起的民事公益诉讼案件作出书面裁定的，当事人不服的，可在法定期限内上诉，检察机关也可以提出抗诉。
黑龙江省鹤岗市人民政府


鹤岗市人民政府关于印发鹤岗市城区冰雪清理管理办法的通知

鹤政发〔2010〕38号






各县、区人民政府，市政府各直属单位，驻鹤各单位：
　　经市政府十四届四十七次常务会议讨论通过，现将《鹤岗市城区冰雪清理管理办法》印发给你们，请认真贯彻执行。

　　二○一○年十二月二日

　　鹤岗市城区冰雪清理管理办法

　　第一章 总则
　　第一条 为加强城区冰雪清理管理工作，提高城区冰雪清理的质量和效率，确保城区道路畅通、交通安全和环境整洁，根据《黑龙江省城市市容和环境卫生管理条例》等相关规定，结合我市实际，制定《鹤岗市城区冰雪清理管理办法》（以下简称《办法》）。
　　第二条 各级城市管理部门负责本行政辖区内的清理冰雪管理、检查和协调工作。有关单位和部门应当在各自职责范围内，配合做好冰雪清理的相关工作。
　　第三条 各级政府和新闻媒体应当加强对冰雪清理工作的宣传教育，提高公民义务冰雪清理的意识。
　　第四条 各级政府应当支持冰雪清理科学研究和技术开发推广工作，应用先进的科学技术装备及手段改善冰雪清理作业条件。
　　第五条 任何单位和个人对违反《办法》的行为有权制止和举报。城市管理行政主管部门应当设立公开举报电话，及时调查、处理违反《办法》的行为。
　　第六条 各级财政部门应当根据冰雪清理工作实际情况，以及冰雪清理、运输、处理成本，将冰雪清理所需经费列入同级财政预算。购置冰雪清理设备和清除灾害性暴雪的经费按实际情况及时拨付，并给予保障。
　　第二章 责任分工
　　第七条 冰雪清理工作责任划分：
　　（一）工农、向阳两区主、次干道机动车道、桥梁等城市公共区域及无责任单位或无责任人的区域，由市环境卫生管理处组织专业单位负责；街巷、居民住宅区由工农、向阳两区人民政府负责组织辖区单位进行清理。居民住宅区实行物业管理的，由物业服务单位负责。
　　（二）东山、兴山、南山和兴安区由各区人民政府负责本辖区主、次干道、街巷、居民住宅区冰雪清理工作。居民住宅区实行物业管理的，由物业服务单位负责。
　　（三）部队、机关、团体、企事业单位自用自管的房屋、场地由本单位负责。
　　（四）车站、停车场、公交车始末站点、步行街、休闲广场、集贸市场、文化、体育、娱乐、游览等公众聚集场所由管理单位负责。
　　（五）独立的科技园区、工业园区、风景名胜区、公共绿地和城市广场内的冰雪清理工作，由管理单位负责。
　　（六）穿过城区的铁路、公路，由管理单位负责。
　　（七）建设工程现场，未开工的，由建设单位负责；已开工的，由施工单位负责；已竣工交付使用的，由管理单位负责。
　　（八）建筑物、构筑物及其他设施、场所，由其所有权人、使用人或管理人负责。
　　（九）临街单位、工商业户负责门前责任区冰雪清理。门前责任区范围：左右为建筑物、构筑物沿路总长或产权证照标明区域范围墙基至机动车道路中心线为界。
　　责任区内的道路冰雪，由责任人按规定负责清除和堆放，并由各级环境卫生管理部门负责组织运输和处理。
　　（十）市交巡警支队负责维护冰雪清理道路交通秩序，重要路段机械冰雪清理作业时，要采取封闭或半封闭道路措施，道路两侧不准停车，做好交通疏导工作。
　　（十一）城市管理综合执法支队负责全市冰雪清理工作的监督检查。
　　第八条 道路、建筑物、构筑物或其他设施、场所的所有权人、使用人、管理人之间约定有关责任的，按照约定内容确定责任人。
　　冰雪清理工作责任人不明确的，由城市管理行政主管部门确定并予以书面告知。冰雪清理工作责任人可以将责任区内的冰雪清理工作委托有关专业单位或他人有偿承担。
　　第三章 标准及要求
　　第九条 冰雪清理时限及标准
　　（一）作业时限。小雪：主干道1日内清扫完，2日内清运完；次干道2日内清扫完，4日内清运完；街巷路3日内清扫完，根据雪量确定清运时间。中雪：主干道2日内清扫完，4日内清运完；次干道3日内清扫完，6日内清运完；街巷路5日内清扫完，根据雪量确定清运时间。大雪：主干道3日内清扫完，6日内清运完；次干道4日内清扫完，8日内清运完；街巷路5日内清扫完，根据雪量确定清运时间。主次干道两侧临街单位、工商业户及住户必须在48小时内将冰雪清扫到指定地点（路边石以下）。
　　（二）作业标准。主次干道：车行道要达到露路面、见道线、无残片、无雪带，路边石净、隔离带净；人行道要达到露道板、无雪带、无存堆；公交站点要达到无抛洒或存放残冰、污雪，在规定的时限内要清运干净，无残堆、无剩底；清运的冰雪必须运到指定的场地倾卸。街巷路：车行道、人行道要达到路面平整，无冰棱、雪包；人行道边临时堆放雪堆整齐、雪堆上无污水垃圾；单位、物业小区、广场上的积雪不准堆放在道路上，要自行按时运走。
　　第十条 冰雪清理作业要求
　　（一）机动车道要采取雪中清和雪停清相结合的方式，由各级环境卫生管理部门组织专业队伍机械化作业清除。主要街路、重点路段遇有薄雪、薄冰、粘雪及其他清雪机械设备不能作业或作业不彻底时，临街单位、工商业户有义务组织人力清除责任区范围内的冰雪。
　　（二）临街门前责任区清雪，应当采取雪中清和雪停清相结合的方式，及时清扫责任区内的积雪并归集到路边石下，由各级环境卫生管理部门组织安排拉运。
　　（三）降雪期内一切单位（包括机关、企事业单位、学校、临街施工工地等）在休息日及法定假期要有冰雪清理值班人员负责冰雪清理工作。
　　第四章 灾害性暴雪
　　第十一条 灾害性暴雪冰雪清理时限及应急要求
　　（一）作业时限。1日内清出道路，保证人员、车辆出行；主干道3日内清扫完，6日内清运完；次干道和街巷路根据雪量确定清运时间。
　　（二）应急要求。遭遇灾害性暴雪时，市政府启动应急预案组织各部门、各单位积极开展冰雪清理工作。各部门、各单位服从紧急清运冰雪命令，快速反应，出动车辆、设备、人员迅速到位，共同应对灾害性暴雪，在规定时限内按要求及时清运责任区内的积雪，确保人员、车辆出行安全。
　　第五章 规范管理
　　第十二条 城市管理行政主管部门对冰雪清理责任人进行业务指导和监督检查。
　　第十三条 融雪剂的使用应当严格控制，科学使用。经城市管理行政主管部门批准的城市主干道、快速干道、大型交通路口、坡路、环岛等容易积雪区段按照有关规范使用。
　　融雪剂由城市管理行政主管部门统一采购，统一分发，不得采购和使用不符合国家标准的融雪剂。
　　第十四条 实施清雪作业时，城市环境卫生行政主管部门可以根据需要，会同公安交通管理部门实行临时交通限制，设置禁行、缓行、绕行交通标志。作业路面严禁停放机动车辆，违反规定停放的车辆，由交警部门依法将车辆拖离清雪作业区。过往车辆应当注意避让清雪作业车辆及现场作业人员。夜间实施道路清雪作业时，按照公安交通管理部门的有关规定，配备必要的警示、反光标志。第十五条 冰雪清理过程中禁止下列行为：
　　（一）在交叉路口处、汽车站点、交通设施、垃圾箱、公共厕所等公共场所、公共设施周围及绿化带、花池内堆放积雪。
　　（二）随意向机动车道、人行道抛撒、倾倒积雪。
　　（三）随意向冰雪路面抛撒残土、灰渣或向雪堆上倾倒垃圾、污水、污物。
　　（四）随意使用融雪剂或将使用融雪剂的融后残雪堆放在树木根部或绿地上。
　　第六章 罚则
　　第十六条 冰雪清理工作实行责任制，由城市管理行政主管部门负责组织实施。
　　第十七条 冰雪清理工作应纳入市直机关工作责任制目标考评，作为对市直各部门、各单位目标考评内容之一。对未完成冰雪清理任务的，在目标考评中予以扣分。
　　第十八条 未按规定时限或标准清除道路冰雪的，由市、区城市管理行政主管部门和各区政府有关部门按照以下规定处理：
　　（一）责令限期清除。逾期仍未清除或未达到清除标准的，由城市管理行政主管部门组织专业单位进行清除，清除费用由责任单位或责任人承担，并处以每平方米10元以下罚款。
　　（二）已晋升为文明单位的，按照文明单位命名权限撤销或建议撤销该单位现有最高文明单位称号；不是文明单位的，当年不得参加文明单位评比。
　　（三）对未按规定时限或标准清除道路冰雪的政府机关或企业单位，在报纸、电视等新闻媒体上予以曝光。
　　第十九条 违反本办法的，按照《黑龙江省城市市容和环境卫生管理条例》有关规定进行处罚。
　　第二十条 侮辱、殴打城市管理行政主管部门工作人员或阻挠其执行冰雪清理公务的，由公安机关依照《中华人民共和国治安管理处罚法》等有关法律规定处理。
　　第二十一条 本办法适用于鹤岗市城区内的一切单位和个人。
　　第二十二条 本办法由市城市管理行政执法局负责解释。