不动产利害关系人面对不当登记时的救济路径


——浅谈对《物权法》第十九条第二款的理解

笔者认为《物权法》第十九条第二款主要讲的是不动产登记机关登记错误后且不动产登记薄记载的权利人不同意更正时不动产利害关系人的救济路径，即一是利害关系人可直接申请登记机关变更登记，但既不可直接以登记机关为被告提起行政诉讼要求法院判决登记机关履行变更义务，也不可以登记机关为被告提起民事诉讼要求登记机关履行变更义务；二是利害关系人可以不动产登记权利人为被告，以所有（用益、担保）物权确认纠纷案由提起民事诉讼。当法院对登记的基础事实予以否定,并认定利害关系人享有物权后，利害关系人可以持法院对某种事实的认定的判决，请求登记机关对错误登记进行纠正，此时，如果登记机关依然不予变更登记，利害关系人可以登记机关不作为为由提起行政诉讼。

一、利害关系人不能直接提起行政诉讼

（一）当登记权利人不同意更正登记时，利害关系人要求更正登记实质就是要求登记机关对登记权利人提供的登记事由的常规性资料的基础事实予以审查并作出否定性评价。然而，对登记权利人提供的登记事由的常规性资料的基础事实，也就是该资料的真实性，登记机关在登记审查时无权审查，换句话说登记机关只是对资料进行常规性审查，即较严格的形式审查，其内容基本上是有规律的，比如处理房屋按婚姻法的有关规定，其爱人是否同意；或者处理房屋时，其它共有人未到场，是否办理了公证等．又比如房主将房屋赠与父母儿女或者房主称房屋是兄弟姊妹的，自己仅为其代名要求更名等有无逃债的行为，虽然这类更正登记是房主书面同意更正的，但登记机关仍然应对照原始登记资料核实或者要求申请者提供确凿证据、并审查确认后才能办理。但登记机关在登记确认时没有审查基础事实的行政行为，即对该资料进行实质审查后作出行政确认。因行政诉讼是指行政相对人与行政主体在行政法律关系领域发生纠纷后，依法向人民法院提起诉讼，人民法院依法定程序审查行政主体的行政行为的合法性，并判断相对人的主张是否妥当，以作出裁判的一种活动。也就是说，提起行政诉讼的前提之一是行政机关作出了相关的行政行为，综上，利害关系人不能就此提起行政诉讼。

（二）提起行政诉讼的前提之二是行政相对人提起诉讼时其受侵犯的某种权利是明确的。因为行政诉讼解决的是行政相对人的合法权益受到了行政机关或其工作人员的侵害后的一种法律救济制度，其中就隐含了这样的前提，行政相对人的权益是明确的，即享有什么样的权益对当事人而言是具体的。登记行为是明确权益的一种方式，尤其对不动产物权人而言。因登记机关在审查登记资料时虽对申请人提交的资料予以常规性审查，即依据申请人是否持有登记事由应具备的常规性资料，进而决定是否进行登记及怎样登记。此时，登记机关实行的是权利推定原则，即只要申请人提供了登记事由应具备的常规性资料，登记机关就确认申请人享有物权权利。当利害关系人与登记权利人就权属发生争议时，属物权权利归属不明，此时当事人首先应解决权属问题，即对登记申请人提交的常规性资料的真实性是否予以否定评价，这系民事审判管辖。这就要求利害关系人申请变更登记前，首先应变更登记权利人所提交的常规性资料的效力进行否定性评价，然后持法院确认的新的常规性资料向登记机关申请变更登记。因此，利害关系人不能直接提起行政诉讼。当然，利害关系人持法院确认的新的常规性资料向登记机关申请变更登记，如果登记机关不予更正登记，便可提起行政诉讼。同时，如果登记机关在审查申请人提交的资料未进行常规性审查便予以登记，对真正权利人造成损害时，登记机关应予赔偿。

二、利害关系人不能以登记机关为被告提起民事诉讼

不动产登记指登记部门应申请人申请，在政府有关登记薄册中记载相对人的某种情况或事实，并依法予以正式确认的行为。是国家允许申请人行使某项权利的证明，也就是说不动产登记行为是物权权利人行使权利的依据。从现有法律精神看不动产登记行为性质是行政行为。此时，利害关系人提起此类民事诉讼请求司法保护的是否定基于具体行政行为所产生的民事权利，这必然涉及到对登记行政行为的合法性进行的审查，然而，民事审判权不能直接对具体行政行为的合法性的效力作出认定，因为在民事诉讼中，对与民事争议相关的行政行为一般作为民事诉讼的证据材料进行审查，其审查的范围和强度与行政诉讼中的审查完全不同，即使民事诉讼中审查出行政行为违法，但民事案件却不能判决撤销该行政行为或确认该行政行为违法，简而言之，利害关系人提起民事诉讼不利于其维护自身合法权益，与民事诉讼的目的不相吻合，因此，利害关系人不能以登记机关为被告提起民事诉讼。

三、利害关系人可以不动产登记权利人为被告，以所有（用益、担保）物权确认纠纷提起民事诉讼

利害关系人与登记权利人产生诉争，系双方对不动产物权的归属发生争议或者说是不动产的权利状态不明，需通过有权机关以法定的方式确认物权归属、明确权利状态，也就是说利害关系人与登记权利人的利益冲突的实质是确认不动产物权的归属和内容。确认物权的归属通常必须向人民法院提出请求，而不能实行自力救济。如果在法院提出请求，则当事人必须要提起确认之诉。所谓确认之诉，是指原告请求法院确认其与被告之间是否存在某种法律关系，或确认其是否享有某种民事权利的诉讼，这属民事诉讼管辖的范围。如果利害关系人认为自己的合法权益受到登记权利人的侵害，依据民事诉讼规则，可以向人民法院提起民事诉讼来维护自己的法益。根据最高人民法院公布的案由，结合本案实际应以所有（用益、担保）物权确认纠纷提起民事诉讼。应当指出的是，法院作出的裁判，本身并不是权利的凭证，而只是变更登记的依据。当事人可以依据该裁判变更登记，但不能认为一旦裁判作出，其已经成为登记记载的权利人。

四、利害关系人申请登记机关变更登记是维权诉讼的非前置程序

本文所称非前置程序指利害关系人向登记机关申请变更登记程序不是利害关系人提起民事诉讼程序的必须的前提程序。当然，在申请人有充足的证据条件下，首先向登记机关申请变更登记，可以充分利用登记机构保存的原始登记资料的优势，从而比较快的解决纠纷，同时有利于节约司法资源。诉讼前置程序规定是国家通过法律规范对当事人的权利救济路径进行干预，即当事人未经前置程序而直接向人民法院起诉，人民法院不得受理。这对当事人权益的影响非常大，必须有法律的明文规定才能约束当事人。现有法律未明文规定利害关系人申请登记机关变更登记维权的前置程序，故利害关系人面对错误登记时可自由选择救济途径，即可以直接向登记机关申请变更登记，也可以直接以登记权利人为被告提起民事诉讼。

湖南省津市市人民法院田凌



杭州市劳动和社会保障局 杭州市卫生局 杭州市物价局等


杭州市劳动保障局、杭州市财政局、杭州市卫生局、杭州市物价局关于印发《杭州市城镇基本医疗保险服务设施范围和支付标准管理办法》的通知

杭劳社医【2004】9号


各区、县（市）劳动保障局、财政局、卫生局、物价局，市各有关单位：
　　根据《杭州市城镇基本医疗保险办法》（杭州市人民政府令第199号）和国家、省有关规定，制定了《杭州市城镇基本医疗保险服务设施范围和支付标准管理办法》，现印发给你们，请认真贯彻执行。

杭州市劳动和社会保障局
杭 州 市 财 政 局
杭 州 市 卫 生 局
杭 州 市 物 价 局
　　　 二OO四年二月二十七日

杭州市城镇基本医疗保险医疗服务设施范围和支付标准管理办法

　　第一条 为加强和规范基本医疗保险医疗服务设施范围和支付标准，根据《杭州市城镇基本医疗保险办法》和国家、省有关规定，结合杭州实际，制定本办法。
　　第二条 基本医疗保险医疗服务设施是指由定点医疗机构提供的，参保人员在接受诊断、治疗和护理过程中必需的生活服务设施。
　　第三条 基本医疗保险医疗服务设施费用主要包括住院床位费及门（急）诊观察床位费。对已包含在住院床位费或门（急）诊观察床位费中的日常生活用品、院内运输用品和水、电等费用，基本医疗保险基金不另行支付，定点医疗机构也不得再向参保人员单独收费。
　　第四条 基本医疗保险基金不予支付的生活服务项目和服务设施费用，主要包括：
　　（一）就（转）诊交通费；
　　（二）急救车费；
　　（三）空调费（指不包含在住院床位费内 ，单独收取的空调费）、电视费、电话费、婴儿保温箱费、食品保温箱费、电炉费、电冰箱费、微波炉费及损坏公物赔偿费；
　　（四）陪护费、护工费、洗理费、门诊煎药费；
　　（五）膳食费（含药膳）；
　　（六）文娱活动费、书刊报纸费以及其他特需生活服务费用 。
　　第五条 住院床位费按物价部门规定的收费标准执行，基本医疗保险实行限额支付。
　　1、普通病房床位费支付标准，最高不得超过财政、卫生、物价主管部门核定的带卫生间的三人病房收费标准，纳入基本医疗保 险支付范围的床位费暂定为每日20元。
　　2、监护病房（ICU 、 CCU）、层流病房、灼伤病房在核定的收费标准基础上，先由个人自理10%后，再按《杭州市城镇基本医疗保险办法》的有关规定支付。
　　3、病房加床、走廊加床、门（急）诊观察床支付标准按权限部门核定的收费标准执行。定点医疗机构应按国家卫生部《医疗机构基本标准（试行）》的规定提供病房每床单元标准设施。
监护病房、层流病房除药品费、输血费、输氧费外，其他发生在病房内的费用一律不得再另行收费。
　　第六条 定点医疗机构要公开床位收费标准和基本医疗保险床位费支付标准，在安排病房或门（急）诊观察床位时，应将所安排的床位收费标准告知参保人员或家属。参保人员可以根据定点医疗机构的建议，自主选择不同档次的病房或门（急）诊观察床位。
　　第七条 参保人员的实际床位费低于基本医疗保险住院床位费最高支付标准的，以实际床位费为标准，按基本医疗保险的规定支付；高于基本医疗保险住院床位费最高支付标准的，在最高支付标准以内的费用，按基本医疗保险的规定支付，超出部分由参保人员自理。
　　定点医疗机构安排参保人员入住超标准病房时，应首先征得参保人员或家属的同意。未经同意的，超过基本医疗保险支付范围的床位费，由定点医疗机构承担。
　　第八条 基本医疗保险经办机构要加强对医疗服务设施费用的审核工作，严格按照基本医疗保险服务设施项目范围和支付标准支付费用；属参保人员个人自理的费用，由定点医疗机构向个人直接结算。
　　第九条 劳动保障行政部门在执行或调整基本医疗保险医疗服务设施范围和支付标准时，要充分征求财政、卫生、物价等部门和有关专家的意见。物价部门在组织制定或调整有关基本医疗保险的医疗服务设施项目收费标准时，要充分征求劳动保障、财政、卫生部门的意见。各有关部门要加强联系，密切协作，共同做好城镇基本医疗保险医疗服务设施项目的管理工作。
　　第十条 本办法由杭州市劳动保障行政部门负责解释，本市其他基本医疗保险统筹地区，可结合本地实际参照执行。
　　第十一条 本办法自2004年4月1日起施行。杭州市劳动保障局等部门印发的《杭州市城镇基本医疗保险服务设施范围和支付标准管理办法》（杭劳社医[2002]289号）同时废止。