国家土地管理局关于执行《城市房地产管理法》和国务院５号令有关问题的批复
国家土地管理局关于执行《城市房地产管理法》和国务院５号令有关问题的批复
（国地批（１９９６）８９号）
湖南省国土测绘管理局、福建省土地管理局：
你们先后报送的《关于贯彻执行＜城市房地产管理法＞和国务院５５号令有关
问题的请示》（湘国土测绘办函〔１９９６〕第１３号）和《关于如何适用法律对
出租划拨土地使用权及地上建筑物行为进行管理问题的请示》（闽土法监函〔１９
９６〕０２７号）收悉。中文所提问题涉及到《城市房地产管理法》和《城镇国有
土地使用权出让和转让暂行条例》即国务院５５号令在执行中如何衔接问题。为了
确保《城市房地产管理法》和国务院５５号令的正确贯彻实施，进一步加强土地管
理，维护土地市场秩序，根据全国人大常委会《关于加强法律解释工作的决议》的
有关规定，现就法律应用问题，作如下批复：
一、关于国务院５５号令与《城市房地产管理法》（以下简称法律）在执行中
如何衔接的问题。法律施行后，国务院５５号令继续有效，国务院５５号令的规定
与法律的规定相一致的，应结合起来执行；法律没有规定而国务院５５号令已有明
确规定，应按国务院５５号令执行；法律虽有原则规定，但根据法律规定必须依照
国务院规定执行的，在国务院新的规定出台之前，应按国务院５５号令或国务院其
他有关规定执行；国务院５５号令有关条款与法律规定不一致的，应当依照法律的
规定执行。
二、划拨土地使用权转让审批问题，应当按照《城市房地产管理法》第三十九
条第一款的规定执行，即“以划拨方式取得土地使用权的，转让房地产时，应当按
照国务院规定，报有批准权的人民政府审批。”目前，国务院尚未对人民政府审批
划拨土地使用权转让的权限作出新的规定，应按国务院原有规定《关于出让国有土
地使用权批准权限的通知》（国发〔１９８９〕４９号）关于“政府对有偿出让国
有土地使用权的权限，应与行政划拨国有土地使用权的批准权限相同”的规定执行，
不宜再按国务院５５号令关于由市、县人民政府有关部门审批的规定执行。
三、《城市房地产管理法》第三十九条第一款所称“受让方”，应是指原划拨
土地使用权人即转让方的对应方。《城市房地产管理法》施行后，市、县人民政府
土地管理部门应按该法第三十九条第一款的规定，与受让方签订出让合同，不宜再
按国务院５５号令的有关规定，与划拨土地使用权转让方签订出让合同。
市、县人民政府土地管理部门在办理有关出让手续时，应依照《城市房地产管
理法》、国务院５５号令等行政法规及地方性法规、国家土地管理局和各省级人民
政府的有关规章进行审查，其中也包括对受让方主体资格的审查。出让合同应根据
《城市房地产管理法》和国务院５５号令的规定，参照国家土地管理局和国家工商
行政管理局正式颁布的“国有土地使用权出让合同示范文本”签订。
四、《城市房地产管理法》第三十九条第二款规定，经过批准，划拨土地使用
权人转让房地产也可以不办理出让手续。这是只有在具备法定条件下才能适用的条
款，即有批准权的人民政府必须按照国务院的规定，才能决定有关当事人可以不办
理出让手续；划拨土地使用权转让方虽经批准可以不办理出让手续，但要按照国务
院的规定缴纳有关土地收益。目前，有些地方片面理解第三十九条第二款的规定，
在国务院有关规定尚未出台的情况下，擅自批准划拨土地使用权人不经办理出让手
续转让房地产，甚至一些划拨土地使用权人不经依法批准未办理出让手续也不依法
缴纳有关土地收益就擅自转让房地产，不仅违反了第三十九条第二款的规定，也使
第三十九条第一款不能正常贯彻执行，造成土地市场混乱。为制止各种非法转让行
为发生，维护土地市场的正常秩序，防止国有土地收益流失，在国务院有关规定出
台之前，转让划拨土地使用权应暂按国务院５５号令第四十四、四十五条规定执行，
有关审批和出让手续，应按《城市房地产管理法》第三十九条第一款的规定执行，
国务院新的规定出台后，按新的规定执行。
五、《土地管理法》和《城市房地产管理法》都是全国人大常委会制定的法律，
前法中的第四十七条和后法中的第六十六条也都是有关非法转让土地的处罚条款，
在处理非法转让土地案件中应当同样有效，但各自的适用范围有所不同。当事人
违反《城市房地产管理法》第三十九条第一款的规定，未经依法批准擅自转让房地
产的，有批准权的人民政府经审查如准予转让，县级以上人民政府土地管理部门应
当依据该法第六十六条的规定予以处罚。除此之外，均应按《土地管理法》第四十
七条和国务院５５号令的有关规定处理。
六、根据《城市房地产管理法》第五十五条的规定，房屋所有权人以营利为目
的，将以划拨方式取得使用权的国有土地上的房屋出租的，应当上缴租金中所含的
土地收益，实施该条的具体办法由国务院制定。目前，国务院尚未制定具体办法，
应暂按国务院５５号令第四十四、四十五条的规定执行。国务院有关实施第五十五
条的具体办法出台后，按该办法执行。当事人未经批准，擅自将划拨土地使用权连
同地上建筑物出租的，应当认定其租赁行为违反国务院５５号令第四十四、四十五
条的规定，应按照国务院５５号令第四十六条的规定给予行政处罚。
七、关于土地管理部门与受让方签订出让合同是作为行政行为还是民事行为，
土地管理部门依出让合同承担的违约赔偿责任是行政责任还是民事责任问题，是对
法律的进一步界定，根据全国人大常委会《关于加强法律解释工作的决议》规定，
此类问题应由全国人大常委会解释。
八、你们在请示中涉及的其他有关法律的应用问题，可按国家土地管理局《关
于贯彻＜城市房地产管理法＞若干问题的批复》（国土批〔１９９５〕１３号）一
并执行。
１９９６年９月４日