《政府信息公开条例》(以下简称《条例》)实施已有五年有余,政府信息公开纠纷已成为行政诉讼案件的重要增长点,其中有相当比例是由行政机关应相对人申请作出“政府信息不存在”告知而引起。在此类案件中,行政机关享有明显的信息优势,且存在拒绝公开信息的天然冲动和强大惯性,相对人往往因信息劣势而对“不存在”答复充满合理怀疑。为有效预防行政机关滥用信息优势,维护相对人的知情权,司法审查需要发挥职能作用,严格掌握法律内涵,合理确定举证责任,保障政府信息公开机制的有效落实。
“政府信息不存在”的实践样态与法律内涵
在司法实践中,行政机关作出“政府信息不存在”告知的类型主要有以下几种:一是相对人申请公开的信息不属于行政机关依法履行行政职责的范围,不可能在履责过程中制作或获取相关信息,因而答复政府信息不存在；二是相对人申请公开的信息属于行政机关依法履行职责的范围,但由于种种原因,行政机关实际没有制作或获取相关信息,这里的原因既可以是客观上因事实、条件不具备而未制作或获取,也包括主观上履行职责不到位而没有制作或获取,因而导致政府信息不存在；三是相对人申请公开的信息属于行政机关履行职责范围,行政机关曾经在履行职责过程中制作或获取过,但由于工作疏漏或管理不善而丢失,导致向相对人公开不能,形成“政府信息不存在”；四是行政机关制作并保存有关政府信息,只是出于主观上有不可告人的秘密,而以“政府信息不存在”为“挡箭牌”,故意拒绝公开政府信息。
尽管在实践中“政府信息不存在”情形错综复杂,但在法律内涵上,却并非是“莫衷一是”的,而是有明确标准和界定的。根据《条例》第21条第(3)项的规定和国务院法制办公室对其的权威解读,规范意义上的“政府信息不存在”仅仅指“政府信息自始至终不曾产生,根本谈不上是否应当开”的问题。这种法律阐释,符合立法原意,理应在司法实践中得到尊重和适用。
“政府信息不存在”案件的举证责任分配
在司法审查中,“政府信息不存在”属于否定性事实,在举证责任分配和适用上存在两难困境:行政诉讼由被告负举证责任,而在证据法学理论上,要求当事人对“不存在”的事实充分举证存在一定的障碍；相对人在政府信息公开中处于明显劣势地位,举证能力相对较弱,不可能给其添加无法承受的举证责任。为此,法院在进行司法审查时,应在恪守行政诉讼证据基本规则基础上,充分考虑行政机关与相对人在此类诉讼中的举证能力和难易程度,公平合理确定举证责任和义务。
一是强化被告的举证责任。被告负举证责任,是行政诉讼的一般规则,政府信息公开诉讼也不例外。尽管让行政机关直接证明“不存在”的事实貌似强人所难,但可以通过技术处理,转化证明对象和方式,以降低证明难度。
二是适当增加原告的推进义务。在“政府信息不存在”案件中,原告不仅享有反驳被诉政府信息公开告知行为合法性的权利,在一定程度上也需要承担证明申请公开的政府信息可能已被行政机关制作、获取或保存等相关线索的推进义务。
三是突出司法职权探知功能,有倾向性地提升相对人抗辩能力。法院有必要强化职权主义功能,尽可能根据申请协助调取证据,在申请公开的政府信息可能存在且依法属于主动公开范围或涉及公开利益的,可以依职权调取证据或调查有关事实。
“政府信息不存在”案件的裁判方式
针对实践中复杂多样的“政府信息不存在”情形,法院应严格遵循“政府信息不存在”的法律内涵,去伪存真,在合理分配举证责任基础上,根据不同情况作出不同裁判。
一是对于行政机关依法不具有制作、保存或获取相关政府信息的职责,并已对申请公开的相对人尽到法定告知和说明理由义务的,可以判决驳回原告的诉讼请求。
二是对于行政机关依法负有制作、保存或获取相关政府信息的职责,由于各种主客观原因而没有实际履行导致不存在的,属于《条例》规定的典型“政府信息不存在”情形,要区分政府信息公开和不履行法定职责两种法律关系,只要行政机关对政府信息公开申请依据事实作出了答复,并尽到了合法告知和没有依法履行职责的合理说明,即可认定行政机关履行了政府信息公开职责。在这种情况下,可以判决驳回原告诉讼请求,对于行政机关不履行基础行政职责的问题,可通过司法建议的方式督促改正。
三是行政机关依法负有制作、保存或获取相关政府信息,并已实际制作或获取的,只是没有尽到法定保存义务而丢失的,尽管也尽到了真实告知和说明理由义务,但考虑到《条例》意义上的“政府信息不存在”仅仅指“自始不存在”,对政府信息未尽保管义务导致公开不能,同样构成对《条例》的违反。鉴于政府信息已客观上不存在,判决公开已无实际意义,因此可以依法判决确认违法。
四是行政机关依法负有制作、保存或获取相关政府信息职责,有证据证明原告申请公开的政府信息存在,或者有线索足以令人相信该政府信息可能存在,则应当判决撤销被诉政府信息不存在告知,同时对确定存在并可以公开的政府信息直接判决公开,对还需要行政机关裁量公开的,判决行政机关限期重新答复。
衢州市人民政府办公室关于印发衢州市惠民医院管理办法（试行）的通知
浙江省衢州市人民政府办公室
衢州市人民政府办公室关于印发衢州市惠民医院管理办法（试行）的通知
衢政办发〔2005〕79号
各县（市、区）人民政府，市政府各部门、直属各单位：
《衢州市惠民医院管理办法（试行）》已经市政府第8次常务会议审议通过，现印发给你们，请认真贯彻执行。
二○○五年八月二十六日
衢州市惠民医院管理办法（试行）
为切实减轻困难群众的医疗负担，关心弱势群众的身体健康,努力构建和谐社会，全面建设小康社会，根据省政府要求和市委、市政府《关于加强农村公共卫生工作推进城乡卫生事业统筹发展的意见》（衢委发〔2005〕31号）精神，特建立衢州市惠民医院，对困难群众实施医药费减免政策。
第一章 市惠民医院的确定
第一条 本着卫生资源合理利用和共享的原则，不单独建立惠民医院，暂定衢州市中医医院作为市惠民医院，衢州市人民医院为市惠民医院的技术指导医院。
第二条 市惠民医院应遵循"因病施治、合理检查、规范治疗、合理收费"的原则，制订市惠民医院实施细则，设立"惠民挂号、收费、医药费结算专窗"，为病人提供优质服务。
第二章 市惠民医院医药费减免对象
第三条 市惠民医院对柯城区户籍和市经济开发区东港街道的城、乡居民，符合下列条件之一者减免医药费用：
（一）持有民政部门颁发的有效《最低生活保障救助证》的低保人员（属东港街道的低保人员的证件需经市民政部门确认）；
（二）持有民政部门颁发的有效《烈属定期定量抚恤证》、《因公牺牲军人家属定期定量抚恤证》、《病故军人家属定期定量抚恤证》、《优待证》、《中华人民共和国残疾军人证》的重点优抚对象（属东港街道相关人员的证件需经市民政部门确认）；
（三）持有衢州市总工会颁发的有效《特困证》的特困人员。
第三章 减免标准和办法
第四条 按规定属于市惠民医院医药费减免对象的人员，持有效证件到市惠民医院就诊，享受医药费15%减免优惠。其中，已参加衢州市城镇职工基本医疗保险和新型农村合作医疗的对象，在市惠民医院诊治的医药费用，扣除各类医疗保险、补助已报销部分（含单位报销）之后，在报销范围内的个人自负部分医药费按15%的比例予以减免。
第五条 医药费用的减免采取先收费后返还的办法进行。在本次诊疗结束后，凭相关票据或医保、新型农村合作医疗结算单到市惠民医院结算。
第六条 医药费减免对象在市惠民医院诊治时，纳入减免优惠基数的用药范围、诊疗项目参照衢州市城镇职工基本医疗保险有关规定执行。
第四章 资金来源与管理
第七条 市惠民医院医药费减免所需资金从市财政先行安排，市财政建立资金专户，实行专款专用。资金的使用接受社会监督和审计部门的审计。在市惠民医院实际发生的医药减免费每半年结算一次，实行实报实销。
第五章 组织领导与部门职责
第八条 市政府成立由市卫生局、财政局、民政局、人劳局、物价局、审计局、总工会、柯城区政府组成的衢州市惠民医院管理领导小组，负责市惠民医院管理办法的实施和资金的管理，领导小组下设办公室，办公室设在市卫生局，负责对在市惠民医院实际发生的医药费用进行审核以及其他日常工作。
第九条 市卫生局是市惠民医院的上级行政主管部门，要加强对市惠民医院的业务指导和管理，对市惠民医院的执业行为依法进行监督，明确技术指导医院职责，加强医院间的业务协作和配合，提高医疗救治能力。
第十条 市民政局、市总工会、柯城区政府对低保、重点优抚对象和特困人员的相关证件进行审核并加强动态管理；财政部门保证资金的及时核发；审计、物价部门分别对医药费的使用情况和市惠民医院的收费情况进行监督。
第六章 附 则
第十一条 本办法自颁布之日起实施。本办法实施后，市政府原来出台的有关低保、优抚、困难人员的就医优惠政策继续实行，暂不取消。
杭州港专用码头管理办法
浙江省杭州市人民政府
杭州港专用码头管理办法
（1991年12月28日杭州市人民政府令第29号发布，根据1997年12月5日杭州市人民政府令第120号《杭州市人民政府关于废止5件政府规章修改60件政府规章个别条款的决定》第一次修改，根据2004年9月20日杭州市人民政府令第207号《杭州市人民政府关于修改〈杭州市内河航道管理办法〉等18件市政府规章部分条款的决定》第二次修改，根据2012年5月18日杭州市人民政府令第270号《杭州市人民政府关于修改〈杭州市外商投资企业土地使用费征管暂行规定〉等23件市政府规章部分条款的决定》第三次修改）
第一条 为了加强杭州港专用码头的管理，维护专用码头装卸运输秩序，充分发挥专用码头为运输服务的效能，根据国家有关规定，结合本市实际情况，制定本办法。
第二条 凡在杭州港区范围内拥有或租用专用码头、装卸平台、装卸作业设施的单位（以下简称专用码头单位）和个人，都必须遵守本办法。
部队设置的从事军事任务的码头不适用本办法。
第三条 杭州市交通管理局是本市专用码头行业管理的行政主管机关。
杭州港务管理处（以下简称水上交通管理机构）具体负责专用码头的行业监督管理工作。
公安、工商行政管理、税务、水利、规划等部门应按各自职责范围协助搞好专用码头的管理工作。
第四条 专用码头分为三类:
（一）为本单位业务所需，对外不发生费用结算的非经营性码头;
（二）在完成本单位任务后，对外提供服务的半经营性码头;
（三）为社会提供服务的经营性码头。
第五条 专用码头的设置和建设，按有关建设工程审批程序办理审批手续。设置的临时性专用码头（泊位）使用期满或国家建设需要，应无条件自行拆除。
第六条 凡属非经营性专用码头，必须到水上交通管理机构登记，接受管理。
凡需从事经营性、半经营性船舶装卸、码头平面搬运、储存等杂项作业的专用码头单位和个人，必须按下列程序办妥手续后，方可经营:
（一）单位持上级主管机关证明，个人持所在地街道办事处或乡（镇）人民政府证明，在城市规划区范围内作业的，还必须持《建设工程规划许可证》，向水上交通管理机构提出申请，填报
登记表;
（二）水上交通管理机构在收到申请之日起三十日内提出审核意见，符合条件者，发给《港口经营许可证》;
（三）申请者凭《港口经营许可证》及有关证件，向所在地工商行政管理机关申请开业，由工商行政管理机关按照国家有关企业及个体经营登记管理规定进行审查，核发营业执照;
（四）申请者在领取营业执照之日起三十日内，持营业执照向主管税务机关申请办理税务登记。
专用码头单位和个人需要扩大使用能力或变更用途，必须按上述规定办理变更登记手续。
第七条 经营性半经营性的专用码头单位和个人要求停业的，应向水上交通管理机构缴销《港口经营许可证》，并向工商行政管理机关办理注销登记手续。
第八条 从事经营性业务的专用码头单位，应优先安排杭州市人民政府下达的疏港任务。
第九条 从事经营性、半经营性业务的专用码头单位和个人，在结算费用时必须严格执行物价、交通管理部门制订的收费标准，统一使用财税、交通管理部门制订的《杭州港码头专用发票》
。
第十条 专用码头单位和个人需招用外来临时工从事船舶装卸、货物搬运等杂项作业的，必须遵守外来临时工管理的有关规定，接受公安、劳动、计划生育等有关部门的监督管理。
第十一条 任何单位和个人不得擅自侵占交通管理部门或城市规划管理部门划定的专用码头及港口陆域。
第十二条 专用码头单位和个人，应定期向水上交通管理机构报送货物吞吐量完成情况等各类统计资料。
第十三条 专用码头单位和个人必须按规定缴纳税金和各项规费。
第十四条 专用码头单位和个人必须执行水上交通管理机构的各项应急决定，及时完成抢险、救灾、外事、春运、疏港等特殊任务。
第十五条 任何单位和个人需在港口陆域修建各种设施时，事先应向水上交通管理机构提出申请，并提供地形图、平面布置和有关文件资料，经审核同意后，再向有关部门办理其他有关审批
手续。修建与航道管理有关的设施，应征得水上交通管理机构的同意，并办理有关审批手续。
第十六条 经批准在港口陆域范围内建设各种设施的单位和个人，必须遵守国家基本建设程序和有关规定，在建设过程中，必须严格按照批准的设计、施工方案实施。需要变更原设计、施工
方案的，应征得原批准机关的同意。工程竣工后，必须经建设单位的上级主管部门和有关管理机构验收合格后，方能交付使用。
第十七条 水上交通管理机构对专用码头单位和个人从事装卸、储存等业务进行指导、检查和监督，并提供服务。
第十八条 水上交通管理机构应对专用码头单位和个人的安全生产进行指导、监督。
专用码头单位和个人从事装卸、搬运、储存危险货物业务，事先应向水上交通管理机构提出申请，经审核同意后，再向有关部门办理特许手续，方可作业。
第十九条 专用码头单位和个人从事装卸、储存危险货物，必须具备下列安全可靠的设备和条件:
（一）危险货物的包装，必须符合《危险货物运输规则》规定的要求;
（二）危险货物的装卸，必须持有《特种工人安全技术操作证》的人员进行作业;
（三）装卸危险货物的设备，必须性能良好，按照定额荷载减载百分之二十五进行装卸;
（四）危险货物储存，必须配备规定的消防设施，装卸作业应有现场监护人员，并备有急救器具和一定的急救药物。
第二十条 专用码头单位和个人购置、安装超重机械必须按国家有关起重机械安全管理规定办理，并自觉接受劳动管理部门和水上交通管理机构对起重机械及设备的监督检查和审检。
第二十一条 专用码头单位和个人从事装卸、储存等业务，必须遵守有关码头治安、消防、劳动保护、环境保护等规定，并有专人负责管理。
第二十二条 专用码头单位和个人应负责做好码头前沿准停挡位水域范围内及港池的疏竣、清障工作。
第二十三条 对违反本办法的单位和个人，根据情节轻重，由交通主管部门或委托水上交通管理机构按下列规定处罚:
（一）违反本办法第五条规定，擅自设置码头（泊位）或超过批准使用期限仍在作业的，责令其限期改正，并处以300元以上500元以下的罚款；
（二）违反本办法第六条规定，无《港口经营许可证》从事经营的，责令其限期改正，并处以500元以上1000元以下罚款；
（三）违反本办法第十一条规定，擅自侵占划定的专用码头及港口陆域的，责令其限期改正，并处以500元以上1000元以下的罚款；
（四）违反本办法第十二条规定的，予以警告，并责令其限期补报；
（五）违反本办法第十八条、第十九条规定的，予以警告，并处以200元以上500元以下的罚款。
第二十四条 对违反本办法涉及国家有关法律、法规规定的行为，由有关部门按照国家有关法律、法规的规定进行处罚。
第二十五条 水上交通管理机构管理工作人员应遵纪守法，秉公执法。对滥用职权、徇私舞弊、弄虚作假的，由其主管部门给予行政处分，构成犯罪的提请司法机关依法追究刑事责任。
第二十六条 罚没款应统一使用财税部门印制的罚没款收据。罚没款一律上缴财政。
第二十七条 本办法自发布之日起施行。