超期羁押本体新论

卢均晓*

[摘 要] 超期羁押是当前刑事司法实践中的一大顽症，也是当前学界讨论的热点话题。超期羁押屡禁不止不仅仅是实践环节中存在问题，对超期羁押本体的认识偏差也是原因之一。本文对超期羁押进行了科学界定；从实然法和应然法两个层面对其法律本质进行了分析，并提出了立法建议；还以全新的视角将超期羁押分为显性超期和隐性超期，认为以合法形式掩盖实质违法的隐形超期必须引起重视，并作为预防和纠正的重点。
[关键词] 超期羁押 本体 本质 显性超期 隐性超期

超期羁押是刑事司法实践三大顽症之首， 是数十年未解之司法难题。据最高人民检察院提供的数据表明，1993年至2001年全国政法机关每年度超期羁押的人数一直维持在5万至8万人之间， 2002年也在4万人以上。今年5月以来，最高人民法院、最高人民检察院、公安部等有关部门共同发起了被学界称为“阳光羁押”的专项治理行动，以期在年内杜绝超期羁押。该行动已取得显著成效，但仍有一些超期羁押尚未得到根本纠正，边清边超、前清后超等现象依然存在。 笔者认为，这不仅仅是实践环节中存在问题，对超期羁押本体的认识存在偏差也是原因之一。本文拟对超期羁押本体进行论述，以期对预防和纠正超期羁押有所裨益。
一、超期羁押的界定
超期羁押是指刑事诉讼中的国家专门机关依法对犯罪嫌疑人、被告人采取限制人身自由的强制措施时，羁押时间超出了刑事诉讼法规定的期限。我国刑事诉讼法关于羁押期限与办案期限的规定具有重合与分离双重属性，一方面羁押不是一种独立的强制措施，而是刑事拘留和逮捕的附带性后果，因此羁押的期限从属于拘留、逮捕、审查起诉和审判等办案期限；另一方面如果羁押期限已经届满，案件没有办结，可以在变更羁押措施的情况下继续办案。
根据我国《刑事诉讼法》规定：对被拘留的人，提请批准逮捕的时限最短是3日以内，最长为30日；批捕时限最短是7日以内，最长为14日；侦查羁押时限最短是2个月以内，最长为7个月；起诉时限最短是1个月以内，最长为1个半月；一审时限除适用简易程序为20日内以外，最短是1个月以内，最长为2个半月；二审时限最短是1个月以内，最长为2个半月。可见，在诉讼程序衔接紧密的情况下，普通刑事案件（适用简易程序案件除外）至二审终结前的羁押时间合计应在5个月又10日以内，重大复杂案件一般也不应超过14个月又29日。
此外，刑事诉讼法还规定了一些羁押期限不确定的情况。在侦查阶段，发现另有重要罪行的，重新计算侦查羁押期限；不讲真实姓名、地址，身份不明的，侦查羁押期限自查清其身份之日起计算等。在起诉阶段，审查起诉案件改变管辖的，重新计算审查起诉期限；退回补充侦查的，重新计算审查起诉期限；在较长时间内不宜交付审判的特别重大复杂的案件，由最高人民检察院报请全国人大常委会批准延期审理。在审判阶段，司法精神病鉴定不计入审理期限；死刑复核没有规定期限；改变管辖案件，重新计算审理期限；补充侦查案件，重新计算审理期限；二审法院发回重审案件，重新计算审理期限，且无次数限制等。
因此，除案件存在上述特殊情况，需要具体案件具体分析是否构成超期羁押外，如果办案超过了刑事诉讼法明确规定的拘留、批捕、侦查、起诉、审理等期限，则都可以界定为超期羁押。在实践中，超期羁押主要表现在：拘留后不按期提请逮捕、提请逮捕后不按期批捕、批捕后不按期侦结、侦结后不按期审查起诉、起诉后不按期审结等。
二、超期羁押的法律本质
最高人民检察院副检察长赵登举同志指出：“超期羁押属于违法羁押，本质上是非法拘禁。”有的学者对此提出了质疑。笔者认为，对这句话应从两个方面理解：首先，超期羁押限制了人身自由；第二，超期羁押是违法限制了人身自由，违法性是超期羁押的本质属性。并不是说，对于超期羁押都要以非法拘禁罪来追究刑事责任。
这是因为，一是状态意义上的非法拘禁与行为意义上的非法拘禁是有区别的。状态意义上的非法拘禁是指所有违反法律限制公民人身自由的状态，既包括从一开始拘禁即非法，也包括合法拘禁转化为非法，超期羁押就是后一种非法拘禁状态，而行为意义上的非法拘禁则特指非法对他人进行拘禁的行为，比如无权拘禁和无因拘禁等，对该行为应以非法拘禁罪追究刑事责任。 二是非法拘禁是典型的一般主体犯罪，是私权对私权之侵犯，其侵犯客体主要是公民的人身权利。超期羁押则是国家机关工作人员的违法犯罪行为，是公权对私权之侵犯，其侵犯的是复杂客体，既包括公民的人身权利，又包括国家机关的正常活动。笔者认为，对超期羁押的法律本质的认识，应当从实然法与应然法两个层面进行分析。
（一）实然法层面。2003年11月，最高人民法院、最高人民检察院、公安部联合发布了《关于严格执行刑事诉讼法，切实纠防超期羁押的通知》，高检院随后也公布了《关于在检察工作中防止和纠正超期羁押的若干规定》，在这两个文件中都指出，对于违反刑事诉讼法，滥用职权或者严重不负责任，造成超期羁押构成犯罪的，依照《刑法》第三百九十七条关于滥用职权、玩忽职守罪的规定追究刑事责任。 笔者认为，对超期羁押以滥用职权、玩忽职守罪追究刑事责任，在现有的刑法框架内是准确的。
滥用职权罪是指国家机关工作人员超越职权，违法决定、处理其无权决定、处理的事项，或者违反规定处理公务，致使公共财产、国家和人民利益遭受重大损失的行为。刑事办案人员超越职权，违反法定期限羁押犯罪嫌疑人、被告人，主观上是追求或放任超期羁押这一危害后果的，应以滥用职权罪追究刑事责任。玩忽职守罪是指国家机关工作人员严重不负责任，不履行或者不认真履行职责，致使公共财产、国家和人民利益遭受重大损失的行为。办案人员不认真履行自己的职责，疏忽大意或过于自信导致超期羁押这一危害后果的，应以玩忽职守罪追究刑事责任。
（二）应然法层面。对超期羁押以滥用职权、玩忽职守罪追究刑事责任，是当前刑法框架内不得已之选择，仍存在一些可资探讨之处。
1、立案标准有待完善。滥用职权、玩忽职守罪由检察机关立案侦查。根据最高人民检察院《关于人民检察院直接受理立案侦查案件立案标准的规定（试行）》，滥用职权案和玩忽职守案的立案标准中没有切合超期羁押的规定。 如果要追究超期羁押责任人的刑事责任，只能以“严重损害国家声誉，或者造成恶劣社会影响的”或者“其他致使公共财产、国家和人民利益遭受重大损失的情形”这两条“软标准”勉强立案，但如何准确把握这一“软标准”，仍需要进一步探讨和明确。
笔者认为，对超期羁押罪追究刑事责任，应主要以超期的时间为标准进行处罚，并尽快出台相应的司法解释。比如，滥用职权超期15日以上的，玩忽职守超期30日以上的，应予立案；滥用职权超期90日以上的，玩忽职守超期120日以上的，属于情节特别严重。
2、罪名归类不甚确切。滥用职权和玩忽职守罪属于渎职类罪中的一般罪名，如前所述，渎职罪侵犯的是复杂客体，且主要客体是国家机关的正常活动。而超期羁押恰恰是国家机关工作人员为“维护”国家机关的“正常”活动，而侵犯公民的合法权益，其侵犯的主要客体是公民的人身权利。因此，将超期羁押归于侵犯公民人身权利、民主权利罪中似乎更加确切。笔者认为，不妨在侵犯公民人身权利、民主权利类罪中设立超期羁押罪，由检察机关立案侦查，从而与非法拘禁、刑讯逼供、虐待被监管人员等罪名一道，构成更加完善的在押人员人身权利刑法保护体系。
三、超期羁押的分类
由于刑事案件的纷繁复杂，超期羁押呈现多元化趋势，根据不同标准，可以分为不同种类。目前，学界一般把超期羁押分为绝对超期羁押和相对超期羁押。绝对超期羁押，是指有关机关超过刑事诉讼法规定的最长期限，对犯罪嫌疑人或被告人进行羁押的行为。相对超期羁押，是指有关机关可以延长羁押期限，但未依法办理延长期限手续而超过基本羁押期限的行为。
笔者认为，上述分类方法仅能涵盖形式上的超期羁押，实践中还存在许多形式上合法而实质上超期的羁押类型，正是这些实质上的超期羁押没有得到充分重视和纠正，才使边清边超、前清后超等现象时有发生。因此，按照超期羁押的外在表现，笔者将其分为显性超期和隐性超期两类。
（一）显性超期。显性超期又称硬超期，其外延与上述两种分类外延的总和相当，指的是明显违背刑事诉讼法律规定办案期限，对犯罪嫌疑人、被告人进行的超期羁押。既包括超过刑事诉讼法规定的最长期限，也包括未依法办理延长期限手续而超过基本羁押期限。主要表现为：对被拘留的犯罪嫌疑人没有在规定的期限内报请检察机关审查批捕；对无法在期限内侦查终结的犯罪嫌疑人没有依法变更强制措施；对不批准逮捕的犯罪嫌疑人没有立即释放等。显性超期明显违反法律规定，而且通过案卷材料和法律文书很容易被发现和纠正，目前已较少发生。
（二）隐性超期。隐性超期又称软超期，指的是采用违反法律的手段，规避刑事诉讼法律的办案期限，以形式上的不超期掩盖实质上的超期羁押。一是对不符合法定延长侦查期限的犯罪嫌疑人，提请批准延长侦查期限。比如对不符合刑事诉讼法第一百二十六条、第一百二十七条规定的普通犯罪嫌疑人，报请省、自治区、直辖市人民检察院批准延长侦查期限； 二是司法机关相互“借用”办案期限。比如公安机关提请检察机关审查批准逮捕时，因超过拘留期限，而“借用”检察机关审查批捕期限。这样从司法文书上看，公安机关在规定的期限内报捕，而实际上对犯罪嫌疑人已经构成超期羁押，并且缩短了检察机关审查批捕的法定期限，影响了审查批捕质量。这种“借期”现象一般发生在上下级机关移送管辖和司法机关之间移送审查起诉、提起公诉等环节之中；三是滥用退回补充侦查、撤回起诉、改变管辖、建议延期审理等手段，变相延长侦查、起诉和审判期限。比如由于不能在规定的审限中审理完毕，审判机关建议由检察机关根据刑事诉讼法第一百六十五条之规定“建议延期审理”等。隐性超期不仅侵害了在押人员的合法权利，助长了办案人员有法不依、漠视人权的错误观念，而且破坏了刑事诉讼制约机制，影响了司法公正和效率，极大的损害了国家法律的权威、法律职业的神圣和司法机关的形象，其危害较显性超期尤甚。笔者认为，要从根本上消除超期羁押，隐性超期必须引起足够重视，并成为预防和纠正的重点。
总之，超期羁押之所以成为司法顽症，既有主观层面的原因有又客观层面的原因，随着我们对超期羁押认识的不断深化，预防和纠正超期羁押长效机制正在迅速构建，超期羁押这一法治社会不能容忍的现象，必将在社会主义法治中国彻底消除。

*卢均晓，男，1980年5月生，山东威海人，中共党员，法学学士，山东省烟台市人民检察院检察官，中国管理科学研究院学术委员会特约研究员。联系电话：0535-3011025，电子信箱：lujunxiao@sina.com。
刑事司法实践三大顽症是：超期羁押、刑讯逼供、妨碍律师依法履行职务。
在最高人民检察院7月宣布检察办案阶段已实现无超期羁押的情况下，10月又在检察办案阶段发现15人存在超期羁押问题。
参见《刑事诉讼法》第六十九条、第一百二十四条、第一百二十六条、第一百二十七条、第一百三十四条、第一百三十八条、第一百六十八条、第一百七十九条、第一百九十六条。
参见《刑事诉讼法》第一百二十五条、第一百二十八条、第一百四十条、第一百六十八条、第一百九十四条。
目前，河南省灵宝市和宝丰县均有公安机关办案人员因超期羁押，一审被判非法拘禁罪的案例。
无权拘禁是指没有拘禁权的机关、团体或个人非法限制他人人身自由的行为。无因拘禁是指有拘禁权的机关没有法定的事由，非法限制公民人身自由的行为。
《刑法》第三百九十七条规定，国家机关工作人员滥用职权或者玩忽职守，致使公共财产、国家和人民利益遭受重大损失的，处3年以下有期徒刑或者拘役；情节特别严重的，处3年以上7年以下有期徒刑。
滥用职权案立案标准：1、造成死亡１人以上，或者重伤２人以上，或者轻伤５人以上的；2、造成直接经济损失２０万元以上的；3、造成有关公司、企业等单位停产、严重亏损、破产的；4、严重损害国家声誉，或者造成恶劣社会影响的；5、其他致使公共财产、国家和人民利益遭受重大损失的情形；6、徇私舞弊，具有上述情形之一的。玩忽职守案立案标准：1、造成死亡１人以上，或者重伤３人以上，或者轻伤１０人以上的；2、造成直接经济损失３０万元以上的，或者直接经济损失不满３０万元，但间接经济损失超过１００万元的；3、徇私舞弊，造成直接经济损失２０万元以上的；4、造成有关公司、企业等单位停产、严重亏损、破产的；5、严重损害国家声誉，或者造成恶劣社会影响的；6、海关、外汇管理部门的工作人员严重不负责任，造成巨额外汇被骗或者逃汇的；7、其他致使公共财产、国家和人民利益遭受重大损失的情形；8、徇私舞弊，具有上述情形之一的。
第一百二十六条规定，下列案件在本法第一百二十四条规定的期限届满不能侦查终结的，经省、自治区、直辖市人民检察院批准或者决定，可以延长二个月：（一）交通十分不便的边远地区的重大复杂案件；（二）重大的犯罪集团案件；（三）流窜作案的重大复杂案件；（四）犯罪涉及面广，取证困难的重大复杂案件。第一百二十七条规定，对犯罪嫌疑人可能判处十年有期徒刑以上刑罚，依照本法第一百二十六条规定延长期限届满，仍不能侦查终结的，经省、自治区、直辖市人民检察院批准或者决定，可以再延长二个月。
江苏省人民政府


江苏省人民政府令
第 39 号


《江苏省价格监测预警管理办法》已于2008年1月15日经省人民政府第102次常务会议讨论通过，现予发布，自2008年2月15日起施行。


代 省 长

二○○八年一月十五日



江苏省价格监测预警管理办法

第一条 为科学、有效地组织和规范价格监测预警工作，保障价格监测数据的真实性、准确性和及时性，发挥价格监测预警在宏观经济调控和价格管理中的重要作用，正确引导生产、流通和消费，保持市场价格总水平的基本稳定，根据《中华人民共和国价格法》等法律、法规，结合本省实际，制定本办法。
第二条 本办法所称价格监测预警，是指政府价格主管部门根据宏观经济调控、社会发展和价格管理的需要，对重要商品和服务的价格、成本、市场供求等变动情况进行信息采集、分析、预测、报告和发布警示信息的活动。
第三条 本办法适用于本省行政区域内的价格监测预警活动。
第四条 县级以上地方人民政府价格主管部门负责本行政区域内的价格监测预警工作。
县级以上地方人民政府其他有关部门在各自职责范围内，协同价格主管部门做好价格监测预警工作。
第五条 县级以上地方人民政府应当加强对价格监测预警工作的领导，支持价格监测预警工作的基础建设。价格监测预警工作所需经费，列入同级财政预算。
第六条 价格监测预警工作的主要职责是：组织实施价格监测报告制度；监测分析本行政区域内重要商品、服务价格以及相关成本与市场供求的变动情况；跟踪重要经济政策、措施在价格领域的反映；实施价格预测、预警，及时提出政策建议；发布价格监测信息。
第七条 价格监测实行报告制度，包括价格监测定点单位和价格主管部门的定期报告和警情报告。
省价格主管部门按照全国价格监测报告制度的规定，结合本省经济活动的实际情况和价格调控的需要，制定省价格监测报告制度。
设区的市、县（市）价格主管部门按照省价格监测报告制度的要求，结合当地实际情况，制定价格监测报告制度，但不得与国家和省制定的价格监测报告制度相抵触。设区的市、县（市）价格主管部门制定的价格监测报告制度，报省价格主管部门备案。
第八条 价格监测预警以定点价格监测和周期性价格监测报表为基础，并针对价格重点问题、热点问题开展专项调查；发生重大灾情或者其他不可预见的情况时，开展非定点价格监测或者临时性价格调查。
第九条　价格主管部门应当加强价格监测信息渠道和网络体系建设，及时发现和报告可能引发价格异常波动的苗头性、倾向性问题。
第十条 当重要商品和服务价格出现异常波动征兆或者已经发生异常波动时，价格主管部门应当立即向本级人民政府和上级价格主管部门报告价格异动警情，开展应急价格监测工作。
第十一条　价格主管部门应当制定应对市场价格异常波动的应急监测预案，有序开展本级人民政府和上级价格主管部门布置的应急价格监测工作。
第十二条　价格主管部门根据价格监测报告制度的规定，指定本行政区域内有关行政机关、企业事业单位或者其他组织作为价格监测定点单位，并按照国家有关规定发给标志牌。
价格监测定点单位因生产、经营品种调整或者其他原因，不能及时、准确提供价格监测资料的，价格主管部门应当及时进行调整，收回价格监测定点单位标志牌，并另行指定价格监测定点单位。
非价格监测定点单位和个人有义务配合价格主管部门的价格监测预警调查。
第十三条　价格主管部门确定价格监测定点单位应当符合下列规定：
（一）价格监测定点单位的选择应当具有代表性，其报送的监测数据应当能够反映当地同类商品或者服务的价格水平；
（二）价格主管部门应当按照规定的管理范围和分工权限确定本辖区的价格监测定点单位，不得重复指定；
（三）价格监测定点单位一经确定，一般不得随意更换、调整，以保证监测数据的连续性和可比性。
第十四条　价格监测定点单位享有下列权利：
（一）要求价格主管部门告知价格监测调查的内容和程序；
（二）要求价格主管部门对其承担的提供价格监测资料的工作给予培训和指导；
（三）要求价格主管部门无偿提供其承担报送的商品或者服务价格的本地区平均价格资料。
第十五条　价格监测定点单位应当履行下列义务：
（一）接受、配合价格主管部门的价格监测预警调查；
（二）按照价格监测报告制度的规定，准确、及时地向价格主管部门报送经单位负责人审核的价格监测资料，不得虚报、瞒报或者伪造、篡改价格监测资料；
（三）建立价格监测的内部管理制度，指定人员负责本单位价格监测资料的收集、整理与报告工作。
第十六条　价格监测工作人员应当具备履行价格监测预警职责所必需的专业知识，并经考核合格，取得省价格主管部门颁发的价格监测调查证。
第十七条 价格监测工作人员在价格监测工作中应当遵守下列规定：
（一）按照价格监测报告制度规定的内容、标准、方法、时间和程序进行价格监测预警工作；
（二）在调查、采集价格资料时，按照规定出示价格监测调查证，使用规范、统一的价格监测表格或者软件；
（三）负责与价格监测定点单位的工作联系，及时反映情况，帮助解决价格监测预警工作中的业务问题。
第十八条　价格主管部门应当向本级人民政府和上级价格主管部门定期报送价格监测预警报告和价格形势分析报告，必要时可以向同级有关部门通报价格监测预警的重要情况，并适时向社会公布重要商品和服务价格信息。
对属于国家秘密或者商业秘密的价格监测资料，价格主管部门及其工作人员应当保密。
第十九条　价格监测定点单位标志牌和价格监测调查证，由省价格主管部门统一核发和管理。
第二十条　价格主管部门对在价格监测预警工作中取得突出成绩的单位和个人给予表彰和奖励。
第二十一条 违反本办法第七条规定，价格主管部门不执行价格监测报告制度，造成严重后果的，由上级价格主管部门责令改正，给予通报批评。
第二十二条 违反本办法第十四条第（三）项规定，价格主管部门未向价格监测定点单位提供相关资料的，由上级价格主管部门责令改正；情节严重的，对直接负责的主管人员和其他直接责任人员，依法给予行政处分。
第二十三条　违反本办法第十五条第（二）项规定，价格监测定点单位拒报、虚报、瞒报或者伪造、篡改价格监测资料的，由下达价格监测任务的价格主管部门责令改正，给予通报批评。
第二十四条　价格主管部门及其工作人员在价格监测预警工作中滥用职权、玩忽职守、徇私舞弊的，对直接负责的主管人员和其他直接责任人员，依法给予行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。
第二十五条 本办法自2008年2月15日起施行。